Herramientas para el análisis presupuestario

Autor

ACIJ

Temas Tratados

- Subejecución sistemática y reasignación por parte del Poder Ejecutivo de partidas presupuestarias destinadas al cumplimiento de derechos.

Resumen:

• Los hechos

La situación de la educación pública en la Ciudad de Buenos Aires se caracteriza por la existencia de problemas estructurales, profundos y persistentes, que van desde la falta de escuelas en muchas zonas de la ciudad a la grave emergencia edilicia de muchos establecimientos educativos. A pesar de ello, el Poder Ejecutivo sub ejecuta año tras año los recursos asignados a educación en la ley de presupuesto, lo que genera que muchas de las obras prometidas en los planes no se lleven adelante. Debe resaltarse que, como regla, los recursos sobrantes al cierre de un ejercicio pierden su asignación e ingresan a rentas generales en el siguiente.

Al evaluar los documentos presupuestarios del ejercicio correspondiente al año 2010, ACIJ detectó que en noviembre el Ministerio de Hacienda de la Ciudad de Buenos Aires resolvió reorientar a otros fines una partida de 41 millones de pesos asignados por la Legislatura en la ley de presupuesto para el desarrollo de infraestructura en el ámbito de la educación pública (Resolución N° 2.846/MHGC/10). En particular, los recursos estaban asignados a la Dirección General de Infraestructura y Equipamiento dependiente del Ministerio de Educación. Si bien la resolución no especificaba a qué finalidad concreta fue derivada la partida recortada, en la misma resolución el Ministerio de Hacienda aumentó en 41 millones de pesos el presupuesto destinado al Ministerio de Ambiente y Espacio Público, fundamentalmente para el mantenimiento del alumbrado y las veredas. La coincidencia exacta entre las cifras hace presumir que ése fue el destino de la partida originalmente asignada al Ministerio de Educación. De todos modos, lo que es seguro es que no fue destinada a otro programa relacionado con la educación pública porque, si bien en la misma resolución se asignaron fondos a otras áreas, ninguna de ellas pertenece al ámbito educativo.

• El escrito

En diciembre de 2010, ACIJ promovió una acción de amparo colectivo a fin de que “[s]e declare la inconstitucionalidad de la Resolución N° 2.846/MHGC/10 (…) en cuanto reasignó 41 millones de pesos destinados a obras de infraestructura escolar a otros fines (ajenos al ámbito de la educación), por ser violatoria del derecho a la educación y a la igualdad de oportunidades de los niños y niñas de la ciudad, y contraria al artículo 25 de la Constitución de la ciudad, que establece que ‘Las partidas del presupuesto destinadas a educación no pueden ser orientadas a fines distintos a los que fueron asignadas’”. En subsidio, para el caso de que se interpretara que la ley que aprobó el presupuesto para el año 2010 —en cuanto disponía que el Poder Ejecutivo podía modificar la distribución funcional del gasto hasta el 5% del total del presupuesto— habilitaba la reasignación efectuada, ACIJ solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de dicho artículo en el caso concreto.

Para remediar la violación, ACIJ solicitó que se ordenara la reafectación de los fondos ilegalmente reasignados y la creación de una partida que debería ser reapropiada en los ejercicios sucesivos sin perder su afectación específica, para evitar que se burlara el derecho mediante el mecanismo de la subejecución presupuestaria. También peticionó —para que los efectos de la sentencia no resultaran ilusorios y dado que era previsible que el proceso concluyera recién una vez finalizado el ejercicio fiscal de ese año— que se concediera con urgencia una medida cautelar consistente en la reafectación inmediata o, en caso de que los recursos ya hubieran sido utilizados, la traba de un embargo por la misma suma sobre las cuentas titularidad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

• Los argumentos presupuestarios del escrito

Uno de los argumentos que utilizó ACIJ en su demanda para cuestionar la reasignación de las partidas efectuada fue que la asignación del presupuesto es una atribución exclusiva del Poder Legislativo según la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que consagra al respecto el principio de reserva legal. Cuestionó, en consecuencia, la legitimidad de la facultad del Poder Ejecutivo de reasignar discrecionalmente partidas presupuestarias, especialmente cuando los recursos son sustraídos de programas destinados al cumplimiento de derechos.

Además, ACIJ sostuvo que el derecho a la educación de los/as niños/as (consagrado en la Constitución Nacional, la Constitución local y tratados de derechos humanos) impone al Poder Ejecutivo los deberes de, entre otros, prever en el proyecto de ley de presupuesto las partidas necesarias para asegurar su goce y ejecutar esas partidas sin modificar su destino. Además, destacó que la reasignación de partidas destinadas por ley a obras de infraestructura escolar viola la obligación estatal de destinar el máximo de los recursos disponibles al cumplimiento de los derechos, en los términos del artículo 2, párrafo 1, del PIDESC.

No obstante, el argumento central de la demanda se basó en una norma de la Constitución local que prohíbe expresamente la reasignación cuestionada. ACIJ argumentó que el artículo 25 de la Constitución local establece que la asignación de recursos para la educación pública es una potestad exclusiva de la Legislatura y prohíbe cualquier reasignación de esas partidas. Cabe recordar que cuando las normas internas de un Estado establecen umbrales mínimos más elevados que los tratados internacionales, esas normas deben respetarse (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 5).

ACIJ identificó, asimismo, una violación del derecho a la igualdad y no discriminación porque los/as niños/as que no pueden acceder a una vacante debido al desvío de los fondos de infraestructura escolar, o los/as que deben asistir a escuelas lejanas a su residencia, superpobladas o en malas condiciones edilicias debido a la postergación de las obras que necesitan, sufren una notoria e injusta desventaja en relación con el resto. Además, subrayó las enormes diferencias en las condiciones educativas entre la zona norte de la ciudad y la zona sur, donde se encuentran los distritos escolares más desaventajados en términos socioeconómicos.

ACIJ concluyó que se configuraba una contradicción entre dos normas de distinta jerarquía ya que una resolución ministerial pretendió habilitar una conducta contraria al PIDESC y expresamente prohibida por la Constitución local. Expuso que el principio de supremacía constitucional determina que es la norma constitucional la que prima y que, con arreglo a la doctrina del control de constitucionalidad, el/la juez/a debe declarar la inconstitucionalidad de la resolución. Enfatizó que siempre que se encuentren vulnerados derechos fundamentales, la actividad del Estado —incluyendo su faz presupuestaria— puede y debe ser objeto del control judicial de constitucionalidad. Precisó, con apoyo jurisprudencial, que el ejercicio de funciones privativas de otros poderes  es revisable judicialmente en la medida en que se limite a verificar si dicho ejercicio se efectuó regularmente.

• La sentencia obtenida y el estado actual de la causa

El Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires citó a las partes a una audiencia en diciembre de 2011, durante la cual el representante del Ministerio de Educación explicó que la situación se había regularizado porque la resolución impugnada —que, según alegó, contenía un error material— había sido dejada sin efecto y las partidas habían sido devueltas a su asignación presupuestaria original.

En marzo de 2011, el Juzgado resolvió que la cuestión planteada había devenido abstracta por haberse cumplido el objeto del amparo debido a que la reasignación cuestionada había sido rectificada. Si bien ACIJ también había peticionado en su demanda que los recursos mantuvieran su afectación en los ejercicios fiscales sucesivos luego de ser reafectados, el Juzgado rechazó el pedido por entender que “la actuación del poder judicial está llamada a desplegarse en casos concretos y no ante la conjetura de incumplimientos del órgano ejecutivo”.