Principio de sostenibilidad fiscal (Colombia, 2012)

Hechos:

El acto legislativo 3  del 2011  que recepta la sanción de Ley 1473 del mismo año,  establecen el principio de sostenibilidad fiscal, dan lugar a la acción de inconstitucionalidad planteada por el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño.

Sobre el principio de sostenibilidad fiscal no hay una concepción unívoca, pero en general suele entendérsela un medio dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos.

Para garantizar esta Sostenibilidad Fiscal, la ley da como instrumento el Incidente de Impacto Fiscal, procedimiento de índole constitucional, que faculta al Procurador General de la Nación o a los Ministros del Gobierno para promoverlo, respecto de las sentencias proferidas por las altas cortes. El procedimiento propio de ese incidente, cuyo trámite es obligatorio para estos tribunales, cuenta con dos etapas definidas, a saber (i) la presentación de los argumentos de quienes proponen el incidente, acerca de las consecuencias de la sentencia respectiva a las finanzas públicas y el plan concreto para el cumplimiento de la misma; y (ii) la deliberación y decisión del tribunal correspondiente, a fin de determinar si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. Por último, se señala que la aplicación del incidente de impacto fiscal no podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Objeto:

Se solicita que se declare la inexequibilidad, en su integridad, de la legislación incorporada a la Constitución Política colombiana (acto legislativo 3  del 2011  y sanción de Ley 1473).

Antecedentes:

El demandante considera que el Acto Legislativo 03 de 2011 configura un exceso del Congreso en el ejercicio del poder de reforma de la Constitución, debido a que al modificar las normas sobre la intervención del Estado en la Economía, a fin de instaurar el principio de Sostenibilidad Fiscal, en realidad sustituyó la Constitución en cuanto a varios de sus elementos estructurales, como son la primacía de los derechos fundamentales, la independencia del poder judicial, la autonomía de las entidades territoriales y la delimitación de la competencia del Gobierno y el Ministerio Público.
La primer discusión (Si la herramienta de Sostenibilidad Fiscal genera el fenómeno de sustitución – Afectación de la indentidad de la misma, convirtiéndola en un texto distinto por el cambio de aspectos estructurales-), es resuelta por la Corte, la cual entendió que esto no ocurría, aceptando los argumentos que indicaban que el principio de sostenibilidad fiscal es sólo una herramienta para garantizar los fines que la Constitución Política busca. Así se dice que: “El principio del Estado Social de Derecho impone la protección de los derechos constitucionales desde una perspectiva fáctica, esto es, comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos, a través de una relación de dependencia entre la ciudadanía plena y el acceso efectivo a las garantías y libertades. En ese orden de ideas, son indiscutibles las fórmulas de intervención del Estado en la economía que, sujetadas en todo caso a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tengan por objeto lograr la igualdad de oportunidades y la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo.”
“(El incidente de Impacto Fiscal) es, como se ha explicado en esta sentencia, un espacio de interlocución entre los mencionados funcionarios y las altas cortes, donde se les confiere a aquellos la potestad de presentar explicaciones y argumentos a estas, relativos a la afectación de la Sostenibilidad Fiscal por los efectos de una sentencia judicial. Esto implica que la Constitución impone a un carga argumentativa particular a dichos servidores estatales, la cual no puede en modo alguno trasladarse a las altas cortes, sin contrariar con ello la regulación constitucional objeto de estudio.” A modo de fundamento la Corte explica: “La posibilidad de alterar las órdenes impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho. En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apropiación de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la orden original.”

Análisis Presupuestario:

El análisis se hace a partir del contenido de la legislación reformadora:

«Acto Legislativo 03 de 2011. Artículo 1°. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.

El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.»

La corte parte de que: «…el criterio de Sostenibilidad Fiscal está dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos.»

Así, entiende que debe aplicarse la herramienta de la Sostenibilidad Fiscal al presupuesto público para controlar el exceso en el gasto público y para poder orientar los escasos recursos al cumplimiento del gasto social; el cual implica que se dé prioridad sobre cualquier otra asignación, al gasto para la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales. Es decir, cuando los recursos estatales no son suficientes, deben utilizarse ciertos criterios para determinar prioridades, de esto pretende ocuparse la legislación reformadora.
Esto incide directamente en los planes de presupuesto estatales, los cuales deben ser controlados con esta herramienta. Respecto de esto último, el Procurador General expresa que: «Si bien es encomiable que se busque la eficiencia en el gasto público, lo cual implica un riguroso control a gastos innecesarios, a sobrecostos, a prácticas corruptas, etc., por no hablar de mayores controles tributarios a la elusión y a la evasión, de ello no puede seguirse la limitación de la garantía de los derechos fundamentales de las personas» Esto último surge de una de las leyes en cuestión cuando reza que “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.

Además afirma que: «(…)impone la protección de los derechos constitucionales desde una perspectiva fáctica, esto es, comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos, a través de una relación de dependencia entre la ciudadanía plena y el acceso efectivo a las garantías y libertades. En ese orden de ideas, son indiscutibles las fórmulas de intervención del Estado en la economía que, sujetadas en todo caso a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tengan por objeto lograr la igualdad de oportunidades y la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo.  No de otra manera debe interpretarse el artículo 334 C.P., cuando prescribe que esa intervención se justifica en cuanto tiene como finalidad la racionalización de la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la mencionada distribución equitativa y la preservación de un ambiente sano. Incluso, la misma fórmula constitucional de intervención del Estado en la economía reafirma el carácter nodal de la igualdad material, cuando determina que esa tarea se realizará con mayor énfasis cuando se trate de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en especial las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.»

La Corte fundamenta estos preceptos en los fines que según la Constitución colombiana, tiene el Estado (entre ellos «asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”) y entiende que éstos pueden llevarse a cabo mediante la intervención estatal en la economía.

Así la Corte expresa que: “La interpretación sistemática del principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de compensación o distribución de cargas. Por la concepción material de la igualdad, el grado y tipo de protección requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender.»

El Acto legislativo incorpora dos reglas fundamentales que integran el principio o criterio de Sostenibilidad Fiscal al ámbito presupuestal y de planeación que regula la Carta Política: i)El plan de inversiones públicas, que hace parte del plan nacional de desarrollo, deberá contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la SF. ii)El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, cuya formulación corresponde al Gobierno, deberá elaborarse presentarse y aprobarse dentro de un marco que garantice la SF (sostenibilidad fiscal).

En lo que hace a la utilidad de la herramienta, se toma el fundamento que dan los creadores de la legislación: «En efecto, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, reconocidos tanto en la Constitución Política, como en instrumentos internacionales ratificados por nuestro país, tienen la característica, a diferencia de los fundamentales, de ser progresivos y de naturaleza prestacional, esto es, su desarrollo genera erogaciones a cargo del Estado y, por regla general, no pueden ser regresivos, es decir, no se puede disminuir su nivel de protección, salvo que exista una debida justificación de acuerdo con las circunstancias sociales y económicas, en que su regulación pueda volverlos ineficientes, insostenibles e inequitativos.

Sólo en la medida en que se haga un uso racional de los recursos públicos, se podrá contar con la disponibilidad suficiente para garantizar la progresividad y sostenibilidad de los DESC y el cumplimiento de la cláusula de no regresividad.

Para ello, es muy importante elevar la sostenibilidad fiscal a la categoría de un principio superior, como máxima de optimización…»

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El tribunal, los actores sociales intervinientes. Todo el análisis gira en torno a la ley que pretende una mayor intervención estatal en la economía a los fines de garantizar los derechos fundamentales, entre ellos, los derechos económicos, sociales y culturales.

Decisión del Tribunal:

La Corte decidió que el Acto Legislativo 03 de 2011, no implicó un exceso del Congreso de la República en el ejercicio de su competencia para reformar el estatuto constitucional. Así mismo, concluyó que ni la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho, ni la vigencia de los derechos fundamentales, ni la separación de poderes son elementos definitorios de la Constitución que sean subvertidos en modo alguno por el Acto Legislativo acusado.

En consecuencia decidió:

–  Declarar exequible, el Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal”

–  Inhibirse de adoptar decisión de fondo respecto de la Ley 1473 de 2011 “por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.

Hay un voto en disidencia respecto de la competencia de la Corte para decidir sobre el fondo de estos asuntos:
«(i) es una tesis contraria al tenor del artículo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretación que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo – en tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los actos reformatorios de la Constitución-(la aclaración es nuestra); (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constitución; (iii) implica adoptar un concepto material de Constitución, que en definitiva sería aquel defendido por las mayorías al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los cánones del control jurídico y adopte un modelo de control político e ideológico; (v) significa una desvalorización del poder de reforma a la Constitución y en definitiva puede conducir a una petrificación del ordenamiento constitucional y (vi) supone alterar el principio de soberanía popular.»