Foco Temático: Unidad e interdependencia de los derechos humanos. Deber estatal de realización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales. Cláusula social del Estado. Cláusula de favorabilidad en la interpretación de los tratados de derechos humanos y de los derechos constitucionales.
Caso:
Sentencia C-251/97
Tribunal:
Corte Constitucional - Superior
Sentencia:
De Fondo
País: Colombia
Hechos:
Se analiza la Ley No 319 20 SET. 1996, mediante la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988.
Objeto:
Revisión constitucional del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, y de la Ley aprobatoria No. 319 del 20 de septiembre de 1996, por medio de la cual se aprueba dicho Protocolo.
Antecedentes:
La sanción de la ley lleva a analizar si el contenido del instrumento es compatible con la Constitución colombiana. Intervienen todas las autoridades públicas y se tratan los diferentes temas que hacen a las garantías de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El defensor del Pueblo habla de la obligación genérica del Estado de garantizar estos derechos: «La obligación del Estado se materializa en la disposición de todos los recursos necesarios para lograr la adecuada atención de los derechos económicos, sociales y culturales…». Por su parte, el procurador general dice al respecto que: «Este compromiso puede evidenciarse a través de la inclusión prioritaria de la inversión social dentro de los planes y programas de acción estatal, destinando los recursos suficientes para su cabal cumplimiento, como también previniendo y evitando las diferentes modalidades de corrupción administrativa y contribuyendo a la divulgación y pedagogía de los derechos que asisten a los destinatarios de las disposiciones contenidas en el documento que se revisa.»
En cuanto a su carácter de progresivos, se interpreta que esta característica no implica que los Estados pueden demorar la toma de las medidas necesarias para hacerlos efectivos. Por el contrario, el deber de adoptar todas las medidas posibles es inmediato, aunque también se tiene en cuenta que en general los derechos sociales implican una prestación pública, la cual supone la existencia de unos determinados recursos y la necesidad de poner en marcha las instituciones prestatarias de los servicios. No obstante, citando al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, se entiende que: «Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas».
Además de ello, se analiza el deber de no discriminación, el principio de igualdad, el alcance de la cláusula de favorabilidad en la interpretación de los derechos humanos y el alcance del contenido de los derechos consagrados en el Pacto. Asimismo, se examina en qué deben consistir las medidas no pecuniarias y se indica el rol que tienen los diferentes poderes públicos en la garantía de los DESC; por ejemplo, el Poder Judicial puede exigirlos mediante sus sentencias.
Análisis Presupuestario:
El procurador general de la Nación esgrime su opinión: «Este compromiso puede evidenciarse a través de la inclusión prioritaria de la inversión social dentro de los planes y programas de acción estatal, destinando los recursos suficientes para su cabal cumplimiento, como también previniendo y evitando las diferentes modalidades de corrupción administrativa y contribuyendo a la divulgación y pedagogía de los derechos que asisten a los destinatarios de las disposiciones contenidas en el documento que se revisa.»
La Corte entiende que el Estado tiene el deber de brindar prestaciones públicas a los particulares con el fin de garantizarle las condiciones materiales mínimas que se consagran en el Protocolo. Estas prestaciones son «deberes sociales» a cargo del Estado.
Se reconoce el principio de progresividad y de la utilización del máximo de los recursos disponibles. Al respecto, se sostiene que el Estado adquiere el compromiso de tomar “todas las medidas que sean necesarias, y, hasta el máximo de los recursos disponibles”, por lo cual, si se constata que los recursos no han sido adecuadamente utilizados para la realización de estos derechos, también se puede considerar que el Estado está incumpliendo sus obligaciones internacionales. A su vez, se resalta la importancia que tiene la actividad legislativa en el aseguramiento de estos derechos: “No se ve cómo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que establezca prioridades y recursos…». Para comprender desde qué punto se analiza la cuestión es interesante ver el análisis jurídico que se hace de los derechos económicos, sociales y culturales: «Estos derechos implican una prestación por parte del Estado y por lo tanto una erogación económica que por lo general depende de una decisión política. Su razón de ser está en el hecho de que su mínima satisfacción es una condición indispensable para el goce de los derechos civiles y políticos, con lo cual adquieren el carácter de fundamentales.»
Se resalta que «aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización, de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promoción.»
“Con todo, para la Corte también es claro [que] la obligación de tomar medidas legislativas no significa que algunas de las cláusulas del tratado no sean directamente auto ejecutables, pues algunos derechos son de aplicación inmediata, tal y como se señaló anteriormente. Además, tampoco debe pensarse que estos derechos sociales prestacionales son puramente programáticos, esto es, que son únicamente obligaciones para las autoridades pero que no implican derechos correlativos de los particulares, puesto que, en determinados contextos y dadas ciertas condiciones, los derechos sociales prestacionales pueden ser protegidos por diferentes vías judiciales, como las acciones de nulidad e inconstitucionalidad, las acciones populares o incluso la acción de tutela. Por eso esta Corporación coincide con la doctrina internacional en que las decisiones judiciales deben incluirse dentro de los medios jurídicos idóneos para la realización de los derechos sociales prestacionales, tal y como ya lo había señalado la Corte en anterior ocasión.”
“La doctrina internacional ha señalado que si bien las decisiones legales y políticas juegan un papel esencial en el desarrollo y la realización de los derechos sociales, es claro que no sólo las normas legales o las medidas administrativas son idóneas para el cumplimiento de este deber estatal. Así, es doctrina aceptada que dentro de las medidas de ‘otro carácter’ aptas para desarrollar los derechos sociales caben de manera preferente las decisiones y los controles judiciales. Así, conforme a los Principios de Limburgo No 18 y 19, como muchas veces ‘las medidas legislativas no serán suficientes para poder cumplir con las obligaciones que se derivan del Pacto’, es deber de los Estados ‘dotarse de recursos efectivos, tales como las apelaciones ante un magistrado, cuando sea necesario’ para la realización de estos derechos.”
Quién introdujo el argumento presupuestario:
El argumento fue introducido por el Tribunal, según surge del texto de la sentencia.
Decisión del Tribunal:
Se declaran exequibles (constitucionales) el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, «Protocolo de San Salvador», y la Ley 319 del 20 de septiembre de 1996, por medio de la cual se aprueba dicho Protocolo.