Foco Temático: Partidas presupuestarias asignadas a un ente autárquico y autónomo no ejecutadas, directivas presupuestarias concretas, deber del Poder Ejecutivo de abstenerse de establecer restricciones o efectuar reasignaciones
Caso:
"De Wandelaer Jean y otros c/ CGBA s/ otros procesos incidentales" (Exp. 40239/1)
Tribunal:
Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Cortes Inferiores
Sentencia:
De Fondo
País: Argentina
Hechos:
El Instituto Espacio para la Memoria fue creado por la ley 961, que dispone:
«Artículo 1°: Créase en el ámbito del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires el Instituto Espacio para la Memoria, con carácter de ente autárquico en lo económico financiero y con autonomía en los temas de su incumbencia. Forma parte de la administración descentralizada y está sometido al control de la Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Artículo 2°: Es misión y función del Instituto Espacio para la Memoria el resguardo y transmisión de la memoria e historia de los hechos ocurridos durante el Terrorismo de Estado, de los años ’70 e inicios de los ’80 hasta la recuperación del Estado de Derecho, así como los antecedentes, etapas posteriores y consecuencias, con el objeto de promover la profundización del sistema democrático, la consolidación de los derechos humanos y la prevalencia de los valores de la vida, la libertad y la dignidad humana.»
El artículo 3º establece las atribuciones del IEM, entra las que está la tarea de: «c) Recuperar los predios o lugares en la Ciudad donde hubieran funcionado Centros Clandestinos de Detención o hubieran ocurrido otros acontecimientos emblemáticos de la época, promoviendo su integración a la memoria urbana.» El artículo 6º precisa que el Consejo Directivo del Instituto debe aprobar y elevar al Poder Ejecutivo el anteproyecto del presupuesto anual (inc. f).
Finalmente, el artículo 9º establece que: «El Poder Ejecutivo garantiza la partida presupuestaria correspondiente, para el funcionamiento del Instituto Espacio para la Memoria. El Instituto puede celebrar contratos o formalizar acuerdos de cooperación para la obtención de recursos económicos con organismos nacionales, extranjeros o internacionales, gubernamentales o privados.»
Tal como surge del relato de los jueces en la sentencia que se expone, en un informe presentado por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad «consta el mal estado de conservación de los inmuebles que la actora [el IEM] está normativamente obligada a recuperar y proteger; así como la urgencia en llevar a cabo las obras tendientes a evitar mayores deterioros (…). [S]e destacó que ‘estos edificios… lamentablemente se encuentran en mal estado de conservación (…). Finalmente concluye en estos términos, ‘no se trata de «restauración arquitectónica ni de embellecimiento edilicio» sino de ser coherente con el objeto fundacional de estos espacios que es la «Conservación Patrimonial del Testimonio» dedicado a conservar la verdad histórica'».
Asimismo, de la sentencia surge que «la Legislatura local aprobó a lo largo de los años el anteproyecto de presupuesto presentado por el actor (…). Empero, dicha partida fue recortada por el Poder Ejecutivo», según se desprende de una serie de informes de la Dirección General Oficina de Gestión Pública y Presupuesto del Ministerio de Hacienda del GCBA, donde se expresa que «en el marco financiero vigente debieron adoptarse criterios restrictivos en materia de ejecución presupuestaria, limitando, entre otros, créditos asignados al Plan de Inversiones».
Objeto:
Los actores, «en su calidad de habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de miembros del Consejo Directivo del Instituto Espacio para la Memoria (IEM), en representación de organismos de derechos humanos, promovieron acción de amparo contra el gobierno local con el objeto de que se ordene al GCBA (Poder Ejecutivo) una serie de medidas tendientes a garantizar los recursos presupuestos destinados al Instituto, remover todo obstáculo que impida la ejecución de las obras a su cargo y del plan anual aprobado por el Consejo Directivo del IEM y garantizar los recursos administrativos y presupuestarios a efectos de ejecutar el proyecto de planta de personal elaborado también por dicho Consejo en uso de sus facultades legales. Con carácter cautelar, peticionaron el dictado de dos medidas: que a) ordene al GCBA otorgar al IEM los recursos presupuestarios necesarios para el inicio de las obras de remodelación que detallan [en] (…) su demanda (…); y b) que ordene a la demandada abstenerse de realizar reasignaciones o disponer restricciones sobre las partidas presupuestarias sancionadas por la Legislatura para el funcionamiento del IEM».
Antecedentes:
«[L]a señora juez de primera instancia rechazó las medidas peticionadas (…). Para así decidir, explicó que la medida requerida o resulta prematura (por falta de aprobación del presupuesto 2011) o tardía (al encontrarse vencido el ejercicio presupuestario 2010), por lo que no habría verosimilitud en el derecho invocado. Además, tuvo por inexistente el peligro en la demora, en razón de la vía sumarísima escogida y de la inminencia de la decisión de fondo, atento que el traslado de la demanda ya había sido ordenado».
Esta decisión fue apelada por la actora, que señaló, entre otras cosas, que la jueza de primera instancia «omitió considerar el texto constitucional que impone la vigencia del presupuesto aprobado en el año anterior cuando al inicio de un ejercicio financiero no se hubiere aprobado uno nuevo», lo que «impide considerar que el año 2011 carece de presupuesto. Expresó que la medida peticionada tiene por un lado el fin de garantizar que el GCBA adopte las medidas adecuadas y oportunas para evitar daños irreversibles en las obras edilicias a cargo del IEM».
Tras la aprobación del presupuesto para el año en curso, «se presentaron nuevamente los apelantes denunciando recientes medidas restrictivas y reasignaciones por parte de la demandada respecto del nuevo presupuesto dispuesto por ley para el instituto». Cabe mencionar que la ley 3753, que sancionó el presupuesto para el ejercicio 2011, dispone: «Autorízase al Poder Ejecutivo a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total de gastos aprobado por la presente Ley, pudiendo delegar estas atribuciones mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en el ámbito de su Jurisdicción» (art. 22).
Análisis Presupuestario:
Uno de los votos que conformó la mayoría sostiene que la ley 961 «parece a todas luces apuntalar un derecho suficientemente verosímil en cabeza de los actores, en la medida en que la medida cautelar pretendida consiste en el intento de dar efectivo cumplimiento a una manda legal que, con fines expresos ha creado una institución cuya operatividad debe ser garantizada por acciones económicas positivas por parte del poder ejecutivo, esto es, la debida inclusión presupuestaria dentro de cada ejercicio financiero». «[P]or otra parte, las restricciones efectuadas por el poder ejecutivo sobre presupuestos anteriores asignados por la Legislatura al IEM se encuentran corroboradas en autos tanto por los propios dichos de la autoridad administrativa (fs. 139, punto 3 del informe nro. 19/217-DGOGPP-2009 del Ministerio de Hacienda), como por las declaraciones de la Comisión de Presupuesto de la Legislatura porteña al considerar las asignaciones para el año en curso (cf. fs. 75/78, los dichos de los diputados Sanchez Andía, Ibarra y Raffo)».
La jueza agrega que «los fondos necesarios para que los fines de la institución mencionada se concreten se encuentran asignados por la ley de su creación» y «deben, por imperio legal, tener garantía presupuestaria suficiente por parte del poder ejecutivo; cuestión que no puede agotarse con la mera remisión a la Legislatura de las asignaciones que se estimen corresponder, sino que debería además implicar posteriormente la realidad de un usufructo efectivo de tales créditos. De lo contrario, tal remisión –como parecería haber ocurrido en los últimos años- se transformaría en una mera declaración afín al contenido del artículo 9º citado, pero desprovista de toda realidad, resolviéndose en una afectación de las intenciones plasmadas en la ley 961 y, por ende, en un obrar en principio ilegítimo por parte de la administración a la vista de su sistematicidad».
La jueza tiene por probada la existencia de peligro en la demora a partir del informe técnico elaborado por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, que «resulta suficiente para tener por acreditado un serio deterioro de los inmuebles comprometidos en las tareas legales del IEM. Dicho informe da cuenta de la situación específica de cada ex centro de detención y torturas y previene sobre la necesidades urgente de llevar a cabo obras de refacción de suma delicadeza –dado el patrimonio histórico en juego- antes de que sobrevengan perjuicios irreparables. Así, resulta adecuado ordenar que al Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires que se abstenga de realizar restricciones o reasignaciones sobre las partidas presupuestarias asignadas por ley al IEM que tengan puntualmente por fin utilizarse para la reparación y conservación de los inmuebles cuya protección dispone la ley 961». Precisa que, «dado que se trata de dar garantía efectiva a créditos que fueron reconocidos por la propia Legislatura, no resulta ponderable, con los elementos de conocimiento disponibles, que la medida peticionada implique una indebida afectación de interés público».
El otro voto que integró la mayoría señala, respecto del presupuesto y sus recursos económico-financieros del IEM, que el Estado debe garantizarle el mínimo necesario: «Es decir, el recorte es jurídicamente cuestionable cuando éste impide al ente desarrollar sus actividades y cumplir así con su objeto. Cierto es que el Estado puede recortar el presupuesto pero debe dar razones –por caso, situaciones de emergencias-; es más, cuando el recorte es del propio Ejecutivo, y tratándose por tanto de potestades excepcionales de este poder, cabe exigir mayor justificación y control. De todos modos, y en cualquier caso, el Estado (…) debe garantizar el umbral mínimo».
El juez agrega que, «[e]n el presente caso, según las constancias de la causa y en términos preliminares, cabe señalar que el Ejecutivo local recortó los recursos del ente excediendo el criterio de razonabilidad, esto es, impidiéndole el cumplimiento de sus fines u objeto. Esta circunstancia se apoya, en este marco preliminar, en las presentaciones, informes y exposiciones acompañadas en el presente proceso». En definitiva, entiende que «el Poder Ejecutivo limitó, sin fundadas justificaciones, el presupuesto aprobado por la Legislatura y que ello impide alcanzar el interés público de preservación de esos espacios, tal como ha sido definido por el propio legislador local y promulgado en su momento por el Ejecutivo de la Ciudad».
Quién introdujo el argumento presupuestario:
El argumento fue introducido por los actores en su escrito de inicio, al solicitar que se ordene al Poder Ejecutivo garantizar los recursos presupuestos destinados al IEM, y remover todo obstáculo que impida la ejecución de las obras a su cargo y del plan anual (tales como reasignaciones o restricciones).
Decisión del Tribunal:
Por mayoría, el Tribunal resuelve: «I. Admitir el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, revocar la sentencia apelada. II. Hacer lugar a la medida cautelar solicitada y ordenar a la demandada que se abstenga de realizar restricciones o reasignaciones presupuestarias sobre las partidas asignadas al Instituto Espacio para la Memoria y vigentes a la fecha, poniendo a disposición de la actora el total de dichos fondos para hacer frente a los gastos que demande el cumplimiento de su objeto (…)».
Cabe destacar que esta sentencia ha quedado firme ya que el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires resolvió “[r]echazar la queja interpuesta por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” por motivos formales (Exp. nº 9797/13, sentencia del 13 de agosto 2014, disponible en http://jurisprudencia.tsjbaires.gob.ar/jurisprudencia/). En particular, consideró que la cuestión resultaba abstracta dado que una resolución de idéntico alcance a la recurrida había quedado firme por no haber sido recurrida.