DESC de población desplazada: Directivas presupuestarias específicas para remediar asignación de fondos insuficiente y regresiva (Colombia, 2004)

Foco Temático: Rol del juez frente a violaciones de los DESC de población desplazada, insuficiente asignación presupuestaria, principio de progresividad, estándares internos más protectorios que no condicionan las obligaciones a la disponibilidad de recursos, contenido mínimo de los derechos que debe asegurarse inmediatamente, directivas presupuestarias concretas

22 enero 2004

Caso:
Sentencia T-025/04
Tribunal:
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional - Superior
Sentencia: De Fondo
País: Colombia

Hechos:

El caso se refiere a “problemas comunes relacionados con la atención que las distintas autoridades dan a los desplazados”. “Salvo algunas excepciones, los tutelantes se encuentran inscritos en el Registro Único de Población Desplazada. Se trata de personas víctimas de desplazamiento forzado por hechos ocurridos en promedio hace más de un año y medio, la mayoría de los cuales recibieron algún tipo de ayuda humanitaria de emergencia durante los tres meses siguientes a su desplazamiento, pero ésta no llegó a todos y no siempre fue oportuna y completa”. Sin embargo, “[a]lgunos de los accionantes no han recibido ayuda humanitaria a pesar de encontrarse inscritos”.

“Las políticas públicas de atención a la población desplazada no han logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no han asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido la superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos. Según un estudio reciente, las condiciones básicas de vida de dichas personas distan mucho de satisfacer los derechos reconocidos nacional e internacionalmente. El 92% de la población desplazada presenta necesidades básicas insatisfechas (NBI), y el 80% se encuentra en situación de indigencia. Igualmente, el 63.5% de la población desplazada tiene una vivienda inadecuada, y el 49% no cuenta con servicios idóneos”. Además, “se encontró que el 23% de los niños y niñas menores de seis años desplazados están por debajo del estándar alimenticio mínimo (…).

En relación con el grado de acceso a la educación de la población escolar desplazada, se observa que el 25% de los niños y niñas entre 6 y 9 años no asiste a un establecimiento escolar, mientras que esta proporción para las personas entre 10 y 25 años es de 54%. Por último, en relación con la salud de las víctimas del desplazamiento forzado, la tasa de mortalidad para la generalidad de la población desplazada es 6 veces superior al promedio nacional”.

“Según datos de la Red de Solidaridad Social, ‘el 61 por ciento de la población desplazada no recibió ayuda del gobierno en el período comprendido entre enero de 2000 y junio de 2001.’ Igualmente, ‘sólo el 30 % de las personas que se desplazaron individualmente o en grupos pequeños recibieron asistencia gubernamental en los primeros once meses del gobierno actual’”.

Objeto:

“Los demandantes interpusieron acción de tutela contra la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los Ministerios de Salud y del Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de Protección Social), el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Educación, el INURBE, el INCORA, el SENA, así como contra varias administraciones municipales y departamentales, por considerar que dichas autoridades no estaban cumpliendo con su misión de protección a la población desplazada y por la falta de respuesta efectiva a sus solicitudes en materia de vivienda y acceso a proyectos productivos, atención de salud, educación y ayuda humanitaria”.

Entre las pretensiones incluidas en las acciones de tutela se incluyen: “Que se materialicen las ayudas para estabilización económica, vivienda, reubicación, proyectos productivos, acceso a educación para los hijos”; “Que reciban o continúen recibiendo la ayuda humanitaria de emergencia”; “Que sean reconocidos como desplazados y se les otorguen los beneficios que surgen de esa condición”; “Que se hagan las apropiaciones necesarias para solucionar la situación de la población desplazada y se hagan efectivos los programas para la población desplazada”; “Que el Ministerio de Hacienda desembolse los dineros necesarios para adelantar los programas de vivienda y proyectos productivos”; y “Que las entidades territoriales, dentro de su disponibilidad presupuestal, contribuyan a los planes de provisión de vivienda para la población desplazada”.

Antecedentes:

En las decisiones que se revisan, “[l]a mayoría de los jueces de instancia denegaron las tutelas presentadas por los actores” por distintas razones, tales como: falta de legitimación, improcedencia de la vía procesal escogida, fallas en la carga probatoria cumplida por los actores, ausencia de vulneración de los derechos, etc.

En algunos casos, el argumento para denegar la acción se relacionó con “las limitaciones de lo que se puede ordenar mediante la tutela frente a los desplazados”. Puntualmente, “los jueces de instancia denegaron la tutela: (i) porque se debe esperar a que las entidades tengan los recursos suficientes para facilitar el subsidio de vivienda, en concordancia con las postulaciones para dicho beneficio; (ii) porque existen otros desplazados que no han siquiera recibido ayuda humanitaria de primer orden; (iii) porque si bien hay descoordinación entre las entidades competentes, la Red de Solidaridad Social no puede cumplir funciones asignadas a otras entidades; (iv) porque no es posible que mediante tutela se ordene los funcionarios encargados cumplir con los programas de educación, vivienda, alimentación y trabajo, ni para que desembolsen dineros con el fin de que se dote de recursos a la Red de Solidaridad Social; (v) porque las limitaciones presupuestales no se pueden salvar por vía de tutela; (vi) porque el juez de tutela no es ordenador del gasto ni coadministrador de la gestión ni de la política del Ejecutivo; (vii) porque no se puede por vía de tutela alterar el orden legal de asignación de subsidios sin que medien actos discriminatorios por el INURBE; (viii) porque el juez de tutela no puede ordenar a las autoridades públicas que lleven a cabo actos para los que no tienen los recursos necesarios”.

Por otra parte, “[a]lgunos de los jueces de instancia concedieron la tutela para la protección de los derechos de la población desplazada, entre otras razones, por considerar que en un Estado Social de Derecho es necesario que se llegue a una solución definitiva del problema del desplazamiento y, porque el comportamiento omisivo asumido por la Red de Solidaridad y de otras entidades responsables de la atención de la población desplazada, deja al descubierto la vulneración de las garantías constitucionales de las cuales son titulares los peticionarios”.

Análisis Presupuestario:

La Corte entiende “que por las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la población desplazada, así como por la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención, se han violado tanto a los actores en el presente proceso, como a la población desplazada en general, sus derechos a una vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños (…). Esta violación ha venido ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una única autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta a toda la política de atención diseñada por el Estado, y a sus distintos componentes, en razón a la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y a la precaria capacidad institucional para implementarla. (…) Tal situación constituye un estado de cosas inconstitucional que será declarado formalmente en esta sentencia”.

La Corte identifica el mínimo de protección que debe ser oportuna y eficazmente garantizado en relación con los derechos en juego en el caso (a la vida, a la dignidad, a la integridad física, psicológica y moral, a la unidad familiar, a la prestación del servicio de salud que sea urgente y básico, a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, y a la educación hasta los quince años para el caso de los niños en situación de desplazamiento). Recuerda “que en ningún caso se puede amenazar el núcleo esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas desplazadas”, sino que el Estado debe satisfacer su mínimo prestacional

Indica que “los recursos efectivamente destinados a satisfacer estos derechos (…), no resultan acordes con los mandatos de la Ley 387 de 1997 que desarrollaron los derechos constitucionales respecto de los desplazados, ni con los decretos que el propio Ejecutivo ha dictado sobre la materia, ni con las previsiones que el CONPES [Consejo Nacional de Política Económica y Social] había efectuado al estimar los recursos necesarios para atender tales derechos”. Señala que “[l]a escasez de recursos ha sido señalada consistentemente por los documentos aportados al proceso, publicados en distintos momentos y elaborados por entidades tanto de carácter público como particular, como la causa central de las fallas en la implementación de las políticas de atención a la población desplazada. El gobierno central ha destinado recursos financieros inferiores a las necesidades de la política y muchas de las entidades territoriales no han destinado recursos propios para atender los distintos programas, a pesar de que los Documentos CONPES determinaron un volumen de recursos necesarios para garantizar los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento. La insuficiencia de recursos ha afectado la mayoría de los componentes de la política y ha llevado a que las entidades que integran el SNAIPD [Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada] no puedan adelantar acciones concretas adecuadas para cumplir los objetivos trazados en la política. Es por ello que el nivel de ejecución de las políticas es insuficiente frente a las necesidades de la población desplazada y que los índices de cobertura de sus distintos componentes son tan bajos.

Si bien existió un aumento considerable de los recursos destinados a la atención de la población desplazada entre los años 1999 y 2002, el nivel absoluto de los montos asignados continúa siendo insuficiente, y muy inferior a los niveles necesarios para (a) satisfacer la demanda de las personas desplazadas, (b) proteger los derechos fundamentales de las víctimas de este fenómeno, y (c) desarrollar e implementar efectivamente las políticas previstas en la ley y desarrolladas por el ejecutivo en normas reglamentarias y documentos CONPES. Adicionalmente, esta Sala constata que para el año 2003 la asignación de recursos expresa y específicamente orientada a la ejecución de dichas políticas se redujo. Por ejemplo, en el año 2002 fueron asignados en el Presupuesto General de la Nación $103´491 millones de pesos a la ‘población desplazada’, mientras que para el año 2003 dicho monto fue de $70´783 millones, produciéndose una disminución del 32 % de los dineros asignados”.

A la luz del principio de progresividad, la Corte señala que “[e]n el presente caso, por la vía de la insuficiente apropiación presupuestal y de la omisión en la corrección de las principales falencias de la capacidad institucional (…), el avance progresivo en la satisfacción de los derechos de la población desplazada no sólo se ha retrasado, sino que se ha ido deteriorando con el paso del tiempo en algunos aspectos (…)”. Recuerda que, con arreglo a su jurisprudencia, “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional.”

La Corte señala que “la Ley 387 de 1997 prevé en varias disposiciones que la política de atención a la población desplazada no solo es prioritaria sino que no condiciona el cumplimiento de las prestaciones en ella previstas para proteger los derechos de la población desplazada a la disponibilidad de los recursos”. Señala que, sin embargo, “[e]l Decreto 2569 de 2000, al reglamentar la Ley 387 de 1997, condicionaron el acceso a la ayuda humanitaria de emergencia y a los programas de estabilización socioeconómica a la disponibilidad presupuestal (…). De esta forma, la Ley 387 de 1997 estableció un nivel de protección integral para los desplazados y que ordenó garantizar los recursos necesarios para cumplir con esa atención integral, pero el Decreto en mención, condicionó los mandatos legales a la disponibilidad de recursos. Estima la Sala que un decreto reglamentario no puede tener el alcance de modificar las leyes ni desconocer las normas constitucionales que ordenan a las autoridades proteger efectivamente los derechos de todos los habitantes del territorio nacional. La condición establecida en el decreto es la obvia relativa a la disponibilidad efectiva de recursos en cada caso, en armonía con el principio de legalidad”. A continuación, la Corte se pregunta “si una decisión plasmada en la Ley Anual del Presupuesto representa una modificación de la Ley 387 de 1997 en cuanto a que introduce una condición financiera a todas las normas legales sobre derechos de la población desplazada. El que las leyes anuales del presupuesto limiten la asignación de recursos dirigidos a la ayuda de la población desplazada, es un indicativo de la realidad fiscal y macroeconómica en la que se encuentra el país. Sin embargo, ello no significa que las leyes de presupuesto constituyan una modificación de los alcances de la Ley 387 de 1997. Esto por las siguientes razones. Primero, mientras que la ley anual del presupuesto incluye, de manera general, todas las partidas y apropiaciones que se planean gastar en una vigencia fiscal, la Ley 387 de 1997 establece normas jurídicas específicas acerca de la política pública de atención a la población desplazada. Por lo tanto, la ley presupuestal carece de la especificidad material necesaria, para poder ser considerada como una modificación de los mandatos concernientes a la ayuda a las víctimas del desplazamiento y a los derechos jurídicamente reconocidos (…). Segundo, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que la ley anual de presupuesto contiene autorizaciones, y no órdenes, para que sean realizados ciertos gastos. Por su parte, la Ley 387 de 1997 contiene una orden dirigida a ciertas autoridades de ‘garantizar’ la consecución de los recursos que sean necesarios para cumplir sus mandatos referentes a la atención de la población desplazada. Por lo tanto, la asignación de recursos efectuada en el presupuesto general no puede ser tomada como un enunciado que modifique lo ordenado por la Ley de 1997”.

Respecto del rol del Poder Judicial y los límites de sus facultades, aclara que “[n]o puede el juez de tutela solucionar cada uno de estos problemas, lo cual corresponde tanto al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales, como al Congreso de la República, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. No obstante, lo anterior no impide que al constatar la situación de vulneración de los derechos fundamentales en casos concretos, la Corte adopte correctivos encaminados a asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados, como lo hará en esta sentencia, e identifique remedios para superar estas falencias estructurales que comprometen diversas entidades y órganos del Estado”. Aclara que “[n]o se trata en este caso de que a través de la acción de tutela se esté ordenando un gasto no presupuestado o que se esté modificando la programación presupuestal definida por el Legislador. Tampoco está definiendo nuevas prioridades, ni modificando la política diseñada por el Legislador y desarrollada por el Ejecutivo. Por el contrario, la Corte, teniendo en cuenta los instrumentos legales que desarrollan la política de atención a la población desplazada, así como el diseño de la política y los compromisos asumidos por las distintas entidades, está apelando al principio constitucional de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder, para asegurar el cumplimiento de los deberes de protección efectiva de los derechos de todos los residentes en el territorio nacional. Esa es la competencia del juez constitucional en un Estado Social de Derecho respecto de derechos que tienen una clara dimensión prestacional”. De este modo, su decisión “respeta las prioridades fijadas por el Legislador y por el Ejecutivo y el experticio de las autoridades nacionales y territoriales responsables que definieron el nivel de sus propios compromisos, pero exige que éstas adopten a la mayor brevedad posible los correctivos que sean necesarios para que dicho estado de cosas inconstitucional sea remediado”.

Sobre el alcance de su sentencia, la Corte precisa que “[c]uando se constata la vulneración repetida y constante de derechos fundamentales, que afectan a multitud de personas, y cuya solución requiere la intervención de distintas entidades para atender problemas de orden estructural, esta Corporación ha declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional y ha ordenado remedios que cobijen no sólo a quienes acuden a la acción de tutela para lograr la protección de sus derechos, sino también otras personas colocadas en la misma situación, pero que no han ejercido la acción de tutela”.

Quién introdujo el argumento presupuestario:

En algunas de las acciones de tutela, los demandantes formularon expresamente consideraciones presupuestarias; por ejemplo, al reclamar “[q]ue el Ministerio de Hacienda desembolse los dineros necesarios para adelantar los programas de vivienda y proyectos productivos” y que “[q]ue las entidades territoriales, dentro de su disponibilidad presupuestal, contribuyan a los planes de provisión de vivienda para la población desplazada”.

Por otro lado, “a las distintas solicitudes presentadas ante las entidades encargadas de atender a la población desplazada, los demandantes han recibido alguna de las siguientes respuestas como justificación para no conceder el beneficio al que aspiraban (…): Que no existe suficiente disponibilidad presupuestal para atender la solicitud; (…) Que el programa de auxilios para vivienda se encuentra suspendido por falta de disponibilidad presupuestal”.

Decisión del Tribunal:

En lo fundamental, la Corte resuelve:
“PRIMERO.- DECLARAR la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado.
SEGUNDO.- COMUNICAR, por medio de la Secretaría General, dicho estado de cosas inconstitucional al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, para que dentro de la órbita de su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales verifique la magnitud de esta discordancia y diseñe e implemente un plan de acción para superarla dando especial prioridad a la ayuda humanitaria dentro de los plazos que a continuación se indican:
a. A más tardar el 31 de marzo de 2004, el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia habrá de (i) precisar la situación actual de la población desplazada inscrita en el Sistema Único de Registro, determinando su número, ubicación, necesidades y derechos según la etapa de la política correspondiente; (ii) fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal que es necesario para cumplir con la política pública encaminada a proteger los derechos fundamentales de los desplazados; (iii) definir el porcentaje de participación en la apropiación de recursos que corresponde a la Nación, a las entidades territoriales y a la cooperación internacional; (iv) indicar el mecanismo de consecución de tales recursos, y (v) prever un plan de contingencia para el evento en que los recursos provenientes de las entidades territoriales y de la cooperación internacional no lleguen en la oportunidad y en la cuantía presupuestadas, a fin de que tales faltantes sean compensados con otros medios de financiación.
b. Dentro del año siguiente a la comunicación de la presente sentencia, el Director de la Red de Solidaridad Social, los Ministros de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, así como el Director del Departamento Nacional de Planeación y los demás miembros del Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, realizarán todos los esfuerzos necesarios para asegurar que la meta presupuestal por ellos fijada se logre. Si dentro del lapso de ese año, o antes, resulta evidente que no es posible asignar el volumen de recursos establecido, deberán (i) redefinir las prioridades de esa política y (ii) diseñar las modificaciones que será necesario introducir a la política estatal de atención a la población desplazada. En todo caso, para la adopción de estas decisiones, deberá asegurarse el goce efectivo de los mínimos de los cuales depende el ejercicio del derecho a la vida en condiciones de dignidad, señalado en (…) esta sentencia.
c. Ofrecer a las organizaciones que representan a la población desplazada oportunidades para participar de manera efectiva en la adopción de las decisiones que se tomen con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional e informarles mensualmente de los avances alcanzados.
(…) CUARTO ORDENAR al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que dentro de los 3 meses siguientes a la comunicación de la presente sentencia, adopte un programa de acción, con un cronograma preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucional, por lo menos, en lo que respecta a las que fueron expuestas en los informes aportados al presente proceso y resumidas en (…) esta sentencia.
QUINTO.- ORDENAR al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, que en un plazo máximo de 6 meses, contados a partir de la comunicación de la presente sentencia, concluya las acciones encaminadas a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos a que se hizo referencia en el apartado 9 de esta sentencia.
(…) DÉCIMO.- En relación con las órdenes puntuales para el otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socioeconómico, la Red de Solidaridad Social, el Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus veces, INCORA o quien haga sus veces, así como las entidades encargadas de estos programas a nivel departamental y municipal, deberán contestar de fondo, de manera clara y precisa las peticiones presentadas por los actores en el presente proceso, teniendo en cuenta los siguientes criterios: (…) 4) Si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; (…).
DÉCIMO PRIMERO – ORDENAR a la Red de Solidaridad, que a través de las distintas seccionales de las zonas donde se encuentran los actores, adelante la evaluación de la situación de los peticionarios en un plazo no mayor a 8 días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, para determinar si cumplen las condiciones objetivas del desplazamiento y, en caso afirmativo, darles acceso inmediato a las ayudas previstas para su protección, en los siguientes procesos: (…).
DÉCIMO SEGUNDO. ORDENAR a la Red de Solidaridad Social que respecto de quienes se encuentran inscritos en el Sistema Único de Registro de Desplazados, realice todas las gestiones necesarias para que en un plazo no mayor de 8 días, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, se entregue efectivamente, si aún no lo ha hecho, la ayuda humanitaria solicitada, los oriente adecuadamente sobre el acceso a los demás programas de atención para población desplazada y, en caso de que hayan presentado alguna otra solicitud para recibir acceso a los servicios de salud, medicamentos, educación para sus hijos menores, acceso a los programas de estabilización económica o vivienda les responda de conformidad con la ordenado en los ordinales décimo a décimo cuarto de esta sentencia, en los siguientes procesos: (…).
DÉCIMO TERCERO.- ORDENAR a la Red de Solidaridad Social y a las Secretarías de Salud de las entidades territoriales en las cuales se encuentren ubicados los accionantes, para que en el plazo máximo de 15 días contados a partir de la notificación de la presente tutela, adelanten de manera coordinada, si aún no lo han hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo de los accionantes al sistema de salud, y se les garantice el suministro de los medicamentos que requieran para su tratamiento.
DÉCIMO CUARTO.- ORDENAR a la Red de Solidaridad Social y a las Secretarías de Educación de las entidades territoriales en las cuales se encuentren ubicados los accionantes, para que en el plazo máximo de un mes, contado a partir de la notificación de la presente tutela, adelanten de manera coordinada todas las acciones necesarias para garantizar a los accionantes que así lo hayan solicitado, el acceso efectivo al sistema de educativo.
(…) DÉCIMO NOVENO.- En relación con cada uno de los expedientes acumulados al presente proceso revocar o confirmar los fallos de instancia (…) de conformidad lo establecido en esta sentencia”.

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