Derecho a la vivienda: Su efectiva implementación requiere una adecuada asignación presupuestaria (Sudafrica, 2000)

Hechos:

La Sra. Grootboom y la mayoría de los reclamantes vivían en un asentamiento informal conocido como Wallacedene, que se encuentra en las afueras del municipio de Oostenberg, al este de Cape Metro.

Un cuarto de las familias no tenía ingresos, y dos tercios de ellas ganaban menos de 500 rand por mes. La mitad de la población estaba constituida por niños. Todos vivían en casillas, no tenían agua ni cloacas y sólo el 5% de las casillas tenían electricidad. Esta área estaba parcialmente inundada y se encontraba peligrosamente cerca de una autopista principal.

La señora Grootboom vivía con su familia y la de su hermana, en una casilla de veinte metros cuadrados.

Muchas de estas familias solicitaron al Gobierno viviendas subsidiadas de bajo costo, y han estado en la lista de espera por 7 años. A pesar de varios reclamos presentados a la municipalidad, no se les dio respuesta.

Los habitantes de Wallacedene comenzaron a mudarse en Septiembre de 1998. Levantaron sus casillas en un terreno baldío de propiedad privada que estaba destinado al plan de vivienda creado por el Estado.

Objeto:

Los demandantes solicitaron: (i) albergue o vivienda básica, de manera temporaria, para éstos y sus hijos, hasta que obtuvieran una vivienda permanente. (ii) o albergue, alimentación, asistencia médica y servicios sociales básicos para los niños del grupo.

«Mrs Grootboom and the other respondents applied for an order directing the appellants forthwith to provide:  (i) adequate basic temporary shelter or housing to the respondents and their children pending their obtaining permanent accommodation;  (ii) or basic nutrition, shelter, healthcare and social services to the  respondents who are children»

Antecedentes:

Los actores solicitaron a la Suprema Corte de Cape Hope que el Gobierno les entregara viviendas básicas adecuadas hasta que les fueran entregadas viviendas permanentes y obtuvieran así cierto alivio.  Los apelantes (el Gobierno) fueron condenados a proveer de refugio a los niños y a sus padres.
La sentencia concluía que debía otorgarse provisoriamente  “la entrega de carpas, baños químicos y una provisión regular de agua”, lo que constituía el piso mínimo indispensable en el caso.

Los apelantes, que representan a todas las esferas del gobierno responsables en materia de vivienda, cuestionaron esa sentencia.
En una audiencia posterior, el gobierno ofreció un acuerdo provisorio a fin de paliar los aspectos inmediatos de la crisis en que se encontraban los peticionantes. El acuerdo fue aceptado.

Sin embargo, cuatro meses más tarde, los reclamantes hicieron una presentación urgente ante la Corte denunciando que el gobierno no había cumplido con los términos del acuerdo que había propuesto. La petición fue presentada el 21 de septiembre de 2000. Ese día la Corte, luego de comunicarse con las partes, ordenó a la municipalidad que proveyera a los reclamantes de ciertos servicios básicos.

Los actores fundaron su reclamo en dos previsiones de la constitución sudafricana: El artículo 26, que establece el derecho al acceso a una vivienda digna y que en el apartado 2do. impone al Estado la obligación de tomar medidas legislativas y otras necesarias a fin de garantizar progresivamente ese derecho en el marco de los recursos disponibles. El otro pilar de su reclamo era el artículo 28.1.c. de la Constitución que reconoce el derecho de los niños al albergue o refugio.

Análisis Presupuestario:

El tribunal interpreta el elemento presupuestario basándose en dos artículos de la Constitucion sudafricana.

Articulo 26 “1) Todas las personas tienen derecho al acceso a una vivienda digna.

2) El Estado debe tomar las medidas legislativas razonables y toda otra medida,dentro de sus recursos disponibles, a fin de lograr la realización progresiva de este derecho.
3) Nadie podrá ser desalojado de su vivienda, ni podrá la misma ser demolida, sin orden judicial fundada luego de considerar todas las circunstancias relevantes del caso. Ninguna ley podrá permitir desalojos arbitrarios”.

Articulo 28 “Todo niño tiene derecho a: (…)

b) el cuidado de sus padres y familia, o una alternativa apropiada cuando esté separado de su ambiente familiar;
c) a la nutrición básica, el refugio, los servicios básicos de salud y asistencia social”.

“El gobierno nacional es responsable de asegurar que el Estado cumpla con las obligaciones impuestas por el artículo 26 de la Constitución. El programa nacional en materia de vivienda no alcanza a los efectos de garantizar estas obligaciones constitucionales en tanto falla al no reconocer que el Estado debe aliviar la situación de aquellos que se encuentran en situación de desamparo. Ellos no pueden ser ignorados en pos del mantenimiento de un programa focalizado en objetivos de largo y mediano plazo. Resulta esencial que una parte sustancial del presupuesto estatal de vivienda sea destinado a estos sectores, pero las demás precisiones deben ser decididas en primer lugar por el gobierno.”

“La efectiva implementación requiere una adecuada asignación presupuestaria provista por el gobierno nacional. Esto, a su vez, requiere del reconocimiento de la obligación de satisfacer e incluir las necesidades inmediatas en el marco del programa nacional en materia de vivienda. El reconocimiento de estas necesidades dentro del mencionado programa nacional requiere de un plan, del presupuesto y el monitoreo de su cumplimiento. Estas medidas deben garantizar la asistencia a un número significativo de personas con necesidades extremas, aunque no todas ellas se vean asistidas en lo inmediato. Este plan requiere también de la cooperación entre las diferentes esferas de gobierno.”

Cuando el Tribunal analizó el plan de vivienda presentado por el Estado concluyó  que “Todas las esferas de gobierno se encuentran involucradas en la implementación de planes de vivienda, y el presupuesto asignado para ello por el gobierno se presenta como sustancial. Existe una política única en relación a la vivienda y un sistema de  subsidios que alcanza a aquellos con ingresos insuficientes independientemente de su raza.”

En lo que respecta al papel del Poder Judicial en la evaluacion de las politicas estatales, expresó que “Cuando un juez considere la razonabilidad de las medidas, no valorará si otras medidas pudieron ser tomadas, si hubiesen sido más favorables, o si se hubiese podido utilizar el presupuesto de otra manera. La cuestión a decidir será en cambio, si las medidas efectivamente adoptadas fueron razonables.”

En suma, el Tribunal llega al siguiente razonamiento:  “El Estado no está obligado más allá de los recursos disponibles. Sin embargo, debe enfatizarse,que a pesar de estos condicionamientos, lo que se encuentra en juego son derechos y la Constitución obliga al Estado a hacerlos efectivos. Esto implica que los tribunales -en las circunstancias apropiadas- pueden y deben hacer cumplir estas obligaciones.»

Decisión del Tribunal:

Ni el artículo 26 ni el 28 otorgan un derecho a requerir una vivienda inmediatamente. La orden del Superior Tribunal, entonces, no debe sostenerse. En cambio, el artículo 26 sí obliga al Estado a diseñar e implementar un programa coherente y coordinado, con el objetivo de cumplir con las obligaciones que impone esta sección. El programa que fue adoptado e implementado en Cape Metro al momento de interposición de esta demanda, no fue suficiente para cumplir con las obligaciones constitucionales del artículo 26.2, debido a que no contempló ninguna forma de alivio para las personas que necesitan desesperadamente el acceso a la vivienda.”

Asimismo, llega a la conclusión de que el Estado debe tomar medidas dirigidas a cumplir con las obligaciones impuestas por el artículo 26.2 de la Constitución. Esto incluye la obligación de diseñar, financiar, implementar y monitorear medidas que tiendan a mejorar la situación de quienes se encuentran en estado de extrema necesidad.

Por ello resuelve:

1. Hacer lugar a la apelación parcialmente.

2. La sentencia del Superior Tribunal del Cabo de la Buena Esperanza se revoca, y en su lugar se dispone lo siguiente:

a) El artículo 26.2 de la Constitución requiere que el Estado diseñe e implemente en el marco de los recursos disponibles, un programa integral y coordinado que asegure progresivamente el derecho al acceso a la vivienda adecuada.

b) Este programa debe incluir medidas razonables para el alivio de las condiciones intolerables de vida de las personas como las que se contemplan en el Programa de gestión acelerada de los asentamientos y las tierras, más no limitadas a ellas.

c) A la fecha de la interposición de esta demanda, el programa de vivienda del Estado no alcanzó a cumplir con los requerimientos del parágrafo b), en tanto no se tomaron las medidas razonables dentro de los recursos disponibles, para garantizar los derechos de las personas que no contaban con acceso a la tierra y sin techo, que viven en condiciones intolerables o críticas en el área metropolitana del Cabo.

«[99] The following order is made:

1. The appeal is allowed in part.

2. The order of the Cape of Good Hope High Court is set aside and the following is  substituted for it:

It is declared that:

(a) Section 26(2) of the Constitution requires the state to devise and  implement within its available resources a comprehensive and  coordinated programme progressively to realise the right of access to  adequate housing.

(b) The programme must include reasonable measures such as, but not  necessarily limited to, those contemplated in the Accelerated Managed  Land Settlement Programme, to provide relief for people who have no  access to land, no roof over their heads, and who are living in intolerable  conditions or crisis situations.

(c) As at the date of the launch of this application, the state housing programme in the area of the Cape Metropolitan Council fell short of  compliance with the requirements in paragraph (b), in that it failed to  make reasonable provision within its available resources for people in the  Cape Metropolitan area with no access to land, no roof over their heads,  and who were living in intolerable conditions or crisis situations.

3. There is no order as to costs.»