Derecho a la vivienda de un niño con discapacidad y su madre en situación de calle: Deber del Estado de realizar una inversión adecuada a sus necesidades y eficiente (Argentina, 2012)

Hechos:

La señora S.Y.Q.C. tiene un hijo menor de edad que sufre una discapacidad producida por una encefalopatía crónica no evolutiva. Ambos “son habitantes y residentes de la Ciudad de Buenos Aires, y (…) su situación personal, económica y social no les permite, pese a sus razonables esfuerzos, procurarse los medios para acceder a un lugar para vivir, con las condiciones mínimas de salubridad, higiene y seguridad necesarias para preservar su integridad física, psíquica y moral”.

Respecto del marco normativo, “a los efectos de paliar la problemática habitacional de las familias en ‘situación de calle’, se dictó el decreto 690/06 (y sus modificatorios 960/08 y 167/11) en el que se creó el programa ‘Atención para Familias en Situación de Calle’ (…), consistente en un subsidio destinado a mitigar la emergencia habitacional de los residentes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (…)”.

Cabe aclarar que “dentro de los programas de vivienda definitiva no hay uno específico para personas en calle”, “[d]e manera que la asistencia para este sector se limita al alojamiento en hogares o paradores o, en su defecto, en el ofrecimiento de un programa como el previsto en el decreto 690/06 —y sus modificatorios—, que tiene un plazo de duración máximo de diez meses y que (…) en ningún caso es renovable sin sentencia judicial, aun cuando la situación que originó el otorgamiento del beneficio no se hubiera modificado”.

Objeto:

S.Y.Q.C., por derecho propio y en representación de su hijo menor de edad, “inició una acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Solicitó que la demandada cesara en su conducta ilegítima que, al denegarle la inclusión en los programas gubernamentales vigentes en materia de vivienda y no proporcionarle alternativas para salir de la ‘situación de calle’ en la que se encontraba junto a su hijo, violaba sus derechos fundamentales a la salud, la dignidad y la vivienda reconocidos no sólo en la Constitución local, sino también en la Constitución Nacional y en diversos tratados internacionales incorporados a su art. 75, inc. 22”.

Solicitó “una solución que [le]s permita acceder a una vivienda en condiciones dignas de habitabilidad, preservándose [su] integridad familiar”. Precisó que si se “decidiera brindarle un subsidio, su monto debía ser suficiente para abonar en forma íntegra el valor de un lugar que cumpliera con las características señaladas; pues los subsidios previstos por el decreto local 690/06 no garantizaban adecuadamente sus derechos. Así lo estimó porque, por un lado, estaban sujetos ‘a la disponibilidad de recursos del ejercicio presupuestario que corresponda’ y, por otra parte, eran parciales y limitados a seis cuotas de 450 pesos, a cuyo término sólo podía solicitarse el pago de cuatro cuotas adicionales, a criterio de la autoridad de aplicación, a[u]n cuando los peticionarios demostraran que subsistía su situación de desamparo”. También solicitó una medida cautelar.

Antecedentes:

Tanto el Juzgado de primera instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires como la Sala II de la Cámara de ese fuero hicieron lugar a la acción de amparo.

El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, en cambio, revocó la sentencia. Entendió que “no resulta inconstitucional que los subsidios (…) sean parciales y temporarios, ni que los montos otorgados a sus beneficiarios resulten insuficientes para solventar el costo de una vivienda digna”. Sostuvo que “[s]egún el PIDESC, los Estados parte no están obligados a proporcionar vivienda a cualquier habitante de su país que adolezca de esa necesidad”, sino a “fijar programas y condiciones de acceso a una vivienda, dentro de las posibilidades que sus capacidades económicas les permitan, conforme el aprovechamiento máximo de los recursos presupuestarios disponibles”. Afirmó que la mejora como consecuencia de las medidas adoptadas con arreglo al principio de progresividad “tiene que ser medida respecto al conjunto general de la población, y no según lo que toque a cada individuo”. Agregó que “los Estados parte del PIDESC sólo tienen el deber de garantizar el contenido mínimo del derecho a la vivienda, que consiste en brindar ‘abrigo’ a quienes carecen de un techo” y que “el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ha cumplido con su deber en tanto proporciona a quienes se encuentran en ‘situación de calle’ una red de albergues y paradores estatales”.

No obstante, señaló que “el otorgamiento de subsidios no es absolutamente discrecional” y que “los jueces tienen el deber de controlar y asegurar que la asignación de estos beneficios respete las prioridades previstas por el bloque constitucional que rige la materia”. Entendió que “tanto el art. 31 de la Constitución local, como las pautas emergentes del PIDESC, impiden subsidiar a un grupo, sin subsidiar a otro sector que esté más necesitado. A tal fin, quien pretenda obtener el subsidio debe cumplir con la carga de probar su situación prioritaria en relación con otros posibles destinatarios del régimen”. Concluyó que, “[d]esde esa perspectiva, los decretos 690/06 y 960/08 resultan cuestionables e ilegítimos, pues no contemplan previsiones claras que resguarden el sistema de prioridades referido, ni la igualdad entre iguales en el reparto de fondos; otorgan una considerable discrecionalidad a la autoridad administrativa encargada de aplicarlos para elegir a quiénes y cuánto dar; y en consecuencia no se garantiza que el subsidio se otorgue a los más necesitados frente a los que lo están en menor medida, conforme los parámetros constitucionales en juego”.

Contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, la actora dedujo recurso extraordinario federal que, denegado, dio origen a una queja. Sostuvo que “la interpretación realizada por el Superior Tribunal de Justicia local vació de contenido a las normas constitucionales e internacionales que reconocen y garantizan el derecho a una vivienda digna”, y explicó que los paradores estatales y el programa de subsidios vigente no garantizan adecuadamente ese derecho. Además, cuestionó “el alcance restrictivo que la sentencia apelada otorgó al principio de progresividad” y señaló que “si la progresividad se mide con relación al conjunto general de la población —y no respecto de la situación de cada individuo— resulta prácticamente imposible evaluarla” ya que “obligaría a los afectados por una medida regresiva a cotejar todas las partidas presupuestarias destinadas a todos los derechos económicos, sociales y culturales —de forma tal de determinar si la regresión denunciada puede entenderse subsanada o compensada—”. Señaló “que la demandada no realizó el máximo esfuerzo para lograr, progresivamente y con los recursos económicos disponibles, la plena efectividad del derecho reclamado y que las invocadas carencias presupuestarias no han sido debidamente acreditadas”.

Cabe precisar que la medida cautelar solicitada por la actora fue concedida y se encontraba vigente al momento del dictado de la sentencia por parte de la Corte Suprema. Dicha medida “garantiza a la actora la suma de $ 1.700 para el pago de una habitación en un hotel”, y “se ha acreditado que, si no se encontrara vigente (…), la actora y su hijo tendrían que estar viviendo en las calles de la Ciudad”.

Análisis Presupuestario:

La Corte señaló que los derechos fundamentales que consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado —como el derecho de acceso a una vivienda digna— “no son meras declaraciones, sino normas jurídicas operativas con vocación de efectividad”. Entendió, sin embargo, que su operatividad tiene un carácter “derivado” en el sentido de que, “en principio, su implementación requiere de una ley del Congreso o de una decisión del Poder Ejecutivo que provoque su implementación. Ello es así porque existe la necesidad de valorar de modo general otros derechos, como por ejemplo la salud, las prestaciones jubilatorias, los salarios, y otros, así como los recursos necesarios”.

Reconoció “las facultades que la Constitución le asigna tanto al Poder Ejecutivo como al Poder Legislativo locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, para implementar los programas o alternativas destinadas a hacer operativo el derecho a la vivienda y al hábitat adecuado”, y consideró “incuestionable que no es función de la jurisdicción determinar qué planes concretos debe desarrollar el gobierno”. Sin embargo, aclaró que los derechos fundamentales que consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado “están sujetos al control de razonabilidad por parte del Poder Judicial”. Precisó que “hay una garantía mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos”, y que “[e]sta interpretación permite hacer compatible la división de poderes, la discrecionalidad política del Poder Ejecutivo y del Congreso, con las necesidades mínimas de los sectores más desprotegidos cuando éstos piden el auxilio de los jueces”.

La Corte consideró que el “menú de soluciones brindado por la demandada (…) aparece como insuficiente para atender la particular situación de la actora”. Por un lado, indicó que las condiciones edilicias de los paradores, hogares y refugios son inadecuadas para la patología del niño. Por otro lado, consideró que el programa creado por el decreto 690/06 tampoco brinda una respuesta adecuada, ya que “no constituye una solución definitiva al problema habitacional de este grupo familiar en situación de extrema vulnerabilidad sino que se limita a brindar un paliativo temporal, cuyo monto, en este supuesto, fue considerado insuficiente por los magistrados intervinientes para atender a las necesidades del caso”.

Puntualmente respecto de la cuestión presupuestaria, la Corte indicó que “resulta evidente que el esfuerzo estatal realizado para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales que las normas constitucionales garantizan a la señora S. Y. Q. C. y su hijo no es suficiente o adecuado ya que ni siquiera atiende a las mínimas necesidades que la situación del grupo familiar demandante requiere”.

El gobierno de la Ciudad de Buenos Aires había sostenido “que su tarea en casos como el presente está ceñida por un presupuesto ‘inelástico’, y que por esa razón ‘cada uno de estos casos va chocando contra la limitación presupuestaria’ que establece la ley local”. Sin embargo, la Corte sostuvo que “el argumento de la utilización de los máximos recursos disponibles parece subordinado a un análisis integral por parte de la Ciudad de la asignación de sus recursos presupuestarios, que no podrá prescindir de la obligación primera que surge de los tratados a los que se comprometió la Argentina, que es dar plena efectividad a los derechos reconocidos en sus textos”.

Fundamentó su afirmación mediante la referencia a la Declaración del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas titulada “Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el ‘máximo de los recursos que disponga’ de conformidad con un protocolo facultativo del Pacto” (E/C. 12/2007/1). Allí, “el Comité afirmó en primer término que ‘la «disponibilidad de recursos» aunque condiciona la obligación de adoptar medidas, no modifica el carácter inmediato de la obligación, de la misma forma que el hecho de que los recursos sean limitados no constituye en sí mismo una justificación para no adoptar medidas. Aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación del Estado Parte de velar por el disfrute más amplio posible de los derechos económicos, sociales y culturales, habida cuenta de las circunstancias reinantes (…). [L]os Estados Partes tienen el deber de proteger a los miembros o grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad aun en momentos de limitaciones graves de recursos, adoptando programas específicos de un costo relativamente bajo” (…). A continuación, el Comité “advirtió que la garantía de los derechos reconocidos ‘no exige forzosamente importantes asignaciones de recursos’ (…); más precisamente, estableció que en el caso de que un Estado aduzca limitaciones de recursos, el comité consideraría una serie de criterios objetivos para examinar el argumento entre los que vale mencionar tres de ellos: a.) ‘el nivel de desarrollo del país’; b.) ‘la situación económica del país en ese momento, teniendo particularmente en cuenta si atraviesa un período de recesión económica’; y c.) ‘si el estado intentó encontrar opciones de bajo costo’ (…)”.

La Corte observó que, en los hechos, “la intervención estatal hasta el presente, no obstante reconocer que es costosa para el Estado, no parece ser adecuada para resolver la grave problemática que en el sub examine se plantea”. Precisó que “[n]o se trata en esta situación de evaluar el precio del servicio que paga el Estado y dado su costo dar por cumplido el deber que le incumbe, conforme a un estándar de realización de los derechos, sino de valorar su calidad en cuanto a la adecuación a las necesidades del caso. Es decir, la inversión del Estado debe ser adecuada, lo que no depende únicamente del monto que éste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogación para superar la situación o paliarla en la medida de lo posible”. Indicó que si bien “el esfuerzo económico estatal es considerable, no parece ser el resultado de un análisis integral para encontrar la solución más eficiente y de ‘bajo costo’, en los términos que recomienda el Comité citado de Naciones Unidas; tampoco parece ser el adecuado para garantizar la protección y la asistencia integral al niño discapacitado que, conforme los compromisos internacionales asumidos por el Estado Nacional en esta materia, constituye una política pública del país”.

Finalmente, la Corte concluyó que “se impone que el Estado intervenga con asistencia social en forma integral, lo que incluso podría requerir un esfuerzo patrimonial menor que el realizado en función de la medida cautelar dispuesta”. Subrayó que “la ausencia de una planificación coordinada y adecuada por parte de la demandada hace que en la actualidad deba erogar, por una básica habitación en un hotel (…), valores que exceden a los requeridos en el mercado inmobiliario por el alquiler de un departamento de dos ambientes en el mismo barrio”. No obstante, aclaró que “el cese de la medida cautelar en las actuales circunstancias empeoraría la situación de la demandante, por lo que se impone su mantenimiento hasta que la demandada actúe en forma integral sobre la situación planteada”.

Quién introdujo el argumento presupuestario:

La cuestión presupuestaria fue traída a la discusión por la actora en su escrito de inicio, al indicar que los subsidios previstos por el decreto local 690/06 “estaban sujetos ‘a la disponibilidad de recursos del ejercicio presupuestario que corresponda’”.

Decisión del Tribunal:

La Corte resolvió hacer lugar a la queja y al recurso extraordinario; revocar la sentencia apelada; y, en uso de la facultad conferida en el art. 16 de la ley 48, ordenar al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que:

“1) Intervenga con los equipos de asistencia social y salud con los que cuenta para asegurar que el niño disponga de la atención y el cuidado que su estado de discapacidad requiere y provea a la actora del asesoramiento y la orientación necesarios para la solución de las causas de su problemática habitacional en los términos de la resolución 1554/08 del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
2) Garantice a la actora, aun en forma no definitiva, un alojamiento con condiciones edilicias adecuadas a la patología que presenta el niño, sin perjuicio de contemplar su inclusión en algún programa de vivienda en curso o futuro para la solución permanente de la situación de excepcional necesidad planteada”.

Asimismo, ordenó mantener la medida cautelar hasta que la demandada cumpliera con lo ordenado.