Derecho a la vivienda de personas en situación de calle: Deber del Estado de respetar el principio de no regresividad (Argentina, 2006)

Foco Temático: Subsidios para personas que se encuentran en situación de calle, principio de no regresividad

13 octubre 2006

Caso:
“MANSILLA MARIA MERCEDES CONTRA GCBA SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)” , EXPTE: 13817 / 0
Tribunal:
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala I - Cortes Inferiores
Sentencia: De Fondo
País: Argentina

Hechos:

Mediante el Decreto Nº 895/02 se previó la creación de un subsidio para las Familias en situación de calle de la Ciudad de Buenos Aires –esto es, aquellas familias que se encuentran transitoriamente sin vivienda o refugio alguno por desalojo o por causas no originadas en fenómenos meteorológicos o hechos fortuitos– como mecanismo de Fortalecimiento Familiar. Resultarían beneficiarios de dicho programa los jefes de familia que demostrasen la carencia real de vivienda, su condición de residentes de la ciudad y un nivel de sus ingresos insuficiente para proveerse alojamiento por sus propios medios. La prestación consistía en la entrega por única vez de un monto de hasta mil ochocientos pesos ($ 1.800), por familia y en un lapso máximo de seis (6) cuotas mensuales, iguales y consecutivas.

Una familia habitante de la Ciudad de Buenos Aires estuvo recibiendo este subsidio, con el cual pagaba el alojamiento para vivir en un hotel. El problema devino luego de haber transcurrido esos seis meses, ya que el subsidio dejó de otorgarse y, en consecuencia, comenzaron a deber los gastos de alojamiento en el hotel. La situación se agravó por cuanto el hotel, donde permanecían al momento de la demanda, fue clausurado, a raíz de un procedimiento judicial.

Objeto:

Los accionantes iniciaron una acción de amparo por derecho propio y en representación de sus hijos menores de edad a fin de que se los incorpore a los programas de emergencia habitacional con el objeto de proteger el derecho a la vivienda, salud y a la dignidad del grupo familiar. Piden que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Nº 895/02 toda vez que, según sostuvieron, vulnera el derecho constitucional a una vivienda digna (art. 31, CCABA) y solicitan que se ordene al Gobierno de la Ciudad continuar otorgando el subsidio habitacional que estaban percibiendo mientras se mantengan las circunstancias que motivaron su otorgamiento.

Como medida cautelar, peticionan que se les conceda una medida cautelar que ordene a la Ciudad mantener la prestación del subsidio.

Antecedentes:

En primera instancia se hizo lugar a la acción de amparo y, en consecuencia, se ordenó al GCBA brindar una adecuada cobertura de la emergencia habitacional a los actores, hasta tanto se hallen en condiciones de superar el estado de emergencia habitacional que motivó su admisión en el programa regulado por el decreto 895/02. Asimismo, se declaró la inconstitucionalidad del art. 6º del Decreto Nº 895/02.

Contra esta resolución, el GCBA interpuso recurso de apelación.

Análisis Presupuestario:

El Tribunal entiende que la discontinuidad de las prestaciones brindadas por el Gobierno vulnera el principio de no regresividad o de no retroceso social, esto es, la prohibición de adoptar políticas y medidas que empeoren el estándar de vigencia de los derechos sociales. «De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación de precariedad socio-económica -esto es, el reconocimiento de un status jurídico básico de inclusión social-, su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables».

Señala que «la ley de presupuesto, como toda ley, puede tener efectos semejantes a las reglamentaciones de los derechos, de tal manera que podría condicionar su ejercicio, pero nunca podría implicar la desnaturalización o aniquilación de los derechos». Al respecto, recuerda la jurisprudencia de la Corte Suprema sobre la posibilidad de excusar la lesión de un derecho sobre la base de genéricas consideraciones de índole presupuestaria; en particular, los casos «Badín» y «Verbitsky».

A continuación, entiende necesario «aclarar el significado de la disponibilidad de recursos en el sistema internacional de los derechos humanos», para lo cual resume «la visión conceptual que surge de la doctrina internacional, tal como ella se encuentra plasmada en documentos producidos por organismos internacionales y comisiones de expertos, que expresan el consenso alcanzado en la materia». Se refiere, por ejemplo, a la Observación General 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

De lo expuesto, el Tribunal concluye que «hay un conjunto de condiciones sustanciales y procesales que deben satisfacerse para poder tener en cuenta la falta de recursos como un razón legítima de un Estado a fin de justificar la ausencia de protección adecuada de un derecho. Y es que la limitación de recursos debe estar fundada y probada. Es decir, un gobierno demandado debe probar, en primer lugar, que efectivamente carece de recursos suficientes, y, luego, en segundo lugar, que realizó todas las acciones a su alcance para obtenerlos. No bastan las consideraciones genéricas, o la remisión a la cláusula de disponibilidad de recursos como tal, como si ella fuese de aplicación automática. Tampoco es suficiente decir que la decisión judicial tiene impacto presupuestario o que implica el uso de recursos. Es ésta una consecuencia habitual de innumerables decisiones judiciales. Cuando los jueces hacen lugar a una demanda por daños y perjuicios como consecuencia de un acto estatal, lícito o ilícito; cuando se hace lugar a una demanda patrimonial referida al empleo público (vgr. diferencia de haberes), o cuando se dispone devolver un tributo ingresado sin causa, se está tomando una decisión, típica en el debate contencioso, que tiene efectos presupuestarios. Es de advertir que en todos estos casos (donde en alguno de ellos sólo hay comprometido un derecho patrimonial) sería inimaginable que se pretendiera alegar la limitación de recursos».

Subraya que, «En el presente caso, no hay ninguna referencia del Gobierno a la imposibilidad de cumplir con la sentencia o, por hipótesis, a las eventuales limitaciones de recursos disponibles. El Gobierno, en su recurso (…), se limita a afirmar que en nuestro orden jurídico no existe el derecho a la vivienda (proposición que se encuentra refutada por las consideraciones antes efectuadas sobre el régimen constitucional argentino y su interpretación); y que no existe ninguna obligación por parte del Gobierno, pero nada dice sobre las eventuales limitaciones financieras a los efectos de asegurar el derecho. Y es que, en definitiva, el Gobierno expresa un único agravio que consiste en decir que estamos en presencia de un problema ‘social’ que puede dar lugar a medidas de ‘asistencia social’ (totalmente discrecionales para el Estado y ajenas al ámbito judicial), y que nada tiene que ver con el Derecho. A esta altura de los razonamientos queda en claro que sí estamos ante un problema jurídico, que involucra derechos de las personas y obligaciones estatales, y que, sin duda, es susceptible de ser conocido por los jueces».

El Tribunal aclara que «no cabe duda (…) que corresponde a los poderes Legislativo y Ejecutivo la determinación de las políticas de gobierno que cumplan con la obligación constitucional de asegurar, por lo menos, estándares esenciales de acceso a la vivienda, en especial respecto de los sectores más necesitados. A su vez, la decisión en torno a los cursos de acción que resultan idóneos para hacer efectivo este derecho es materia privativa de la ley y la administración y, a tal efecto, disponen de un amplio margen de actuación». Sin embargo, señala que «Ello no obsta a que, tal como se sostuvo en otras oportunidades, frente a una controversia concreta -y en caso de resultar procedente la acción por encontrarse reunidos los diferentes presupuestos procesales de admisibilidad-, corresponda al órgano jurisdiccional corroborar, en primer lugar, si el órgano político cumplió con su deber constitucional de reconocer, en forma progresiva, el derecho de acceso a la vivienda y, a tal efecto, diseñó políticas públicas tendientes a asegurar su efectiva vigencia. En segundo término, corresponde al juzgador determinar si la política o el programa a tal efecto creados son razonables, es decir, si éstos se ajustan a los estándares constitucionales y, asimismo, si resultan adecuados para satisfacer, ante todo, los derechos habitacionales de los sectores de la sociedad más desprotegidos. Si los mencionados programas cumplen con tales presupuestos, ninguna consideración corresponderá efectuar sobre si hubiera podido ejecutarse alguna política alternativa. Finalmente y en tercer lugar, será necesario que el magistrado compruebe si, una vez delineadas las políticas y creados los programas respectivos, éstos efectivamente se cumplen. Cabe señalar que estos últimos aspectos son los que se encuentran sujetos a control a través de la presente litis».

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento fue introducido por el Tribunal, según surge del texto de la sentencia.

Decisión del Tribunal:

El Tribunal observa que «al momento del dictado de la presente sentencia, dicho plan habitacional [el del Decreto Nº 895/02] ha sido dejado sin efecto por el Decreto Nº 690/06». Considera que «toda vez que tanto las prestaciones como los objetivos de los programas creados por los Decretos Nº 895/02 –actualmente derogado- y Nº 690/06 –vigente- resultan similares y, teniendo en cuenta la situación existente al momento del dictado de la presente sentencia este Tribunal considera que, a efectos de cumplir con la presente decisión el GCBA deberá: a) incluir a los amparistas en el programa creado por el Decreto Nº 690/06, y otorgarles el subsidio allí previsto y, asimismo, b) continuar con dicha prestación mensual hasta tanto se cumplan con los objetivos generales y específicos del programa, o bien hasta que la demandada demuestre que las circunstancias de emergencia habitacional en la que se encuentran los amparistas han desaparecido”. Destaca que «esta condena no hace más que plasmar una de las soluciones posibles de acuerdo a la fórmula flexible que en ocasiones anteriores dispuso este Tribunal, pues en aquellos casos la demandada podía mantener a los actores en el plan existente o, de acuerdo a su elección, incluirlos en otro plan, siempre, claro, bajo el criterio de la no regresividad».

El Tribunal resuelve:

«1) Confirmar parcialmente la sentencia apelada y, en consecuencia, ordenar al GCBA que incluya a los amparistas en el programa creado por el Decreto Nº 690/06, les otorgue el subsidio allí previsto y, asimismo, continúe con dicha prestación mensual hasta tanto se cumplan con los objetivos generales y específicos del programa, o bien hasta que demuestre que las circunstancias de emergencia habitacional en la cual los amparistas se encuentran han desaparecido;
2) confirmar la decisión de grado y ordenar a la demandada que remita periódicamente a la Asesoría Tutelar un informe socioambiental en el que consigne la situación del grupo familiar, a efectos de que dicha dependencia del Ministerio Publico informe al Tribunal las novedades solo en tanto impliquen un incumplimiento de las prestaciones a cargo de la demandada;
3) confirmar la declaración de inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto Nº 895/02 (…)».

Cabe destacar que la sentencia quedó firme ya que la Cámara posteriormente declaró la caducidad de la instancia del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el GCBA.

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