Derecho a la vivienda de niños, niñas y adolescentes en situación de calle: Asignación prioritaria de recursos disponibles para la implementación de políticas públicas (Argentina, 2012)

Foco Temático: Derechos de niños, niñas y adolescentes en situación de calle

22 mayo 2012

Caso:
"Asociación Civil Miguel Bru y otros c/ Ministerio de Desarrollo Social Pcia Bs As y otro/a s/ amparo" (R)-15928
Tribunal:
Juzgado en lo Contencioso Administrativo N° 1 de La Plata - Cortes Inferiores
Sentencia: De Fondo
País: Argentina

Hechos:

El caso presenta la situación de un grupo de niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de calle,  quienes presentan los siguientes rasgos comunes: No concurren a la escuela, se hallan sub o mal alimentados, tienen serios problemas de adicciones, su salud es precaria y tienen conflictos con la ley penal. Algunos de ellos han sufrido abusos sexuales por parte de las personas encargadas de su cuidado.

Durante el año 2008, la cátedra de Trabajo Social IV de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de la Plata y la Dirección de Niñez y Adolescencia de la Municipalidad acordaron el inicio de prácticas pre-profesionales de estudiantes de la Licenciatura en Trabajo Social, en el marco del Programa de Chicos en situación de calle. Dicho programa dependía tanto del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires como de la Municipalidad de La Plata.

Ante la ausencia de recursos materiales para continuar el trabajo, se evaluaron otras alternativas y se adoptó como estrategia fundamental la generación de redes entre organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y personas interesadas para velar por el cumplimiento de la legislación existente en la materia y por la protección necesaria para los chicos. Así se originó el grupo denominado «Autoconvocados por los Derechos de los Pibes en situación de Calle». La actividad comenzó con una olla popular nocturna.

Según consta en una denuncia penal radicada en la Unidad Fiscal Nº 7 de La Plata, un grupo de personas vestidas de civil, algunas de ellas identificándose verbalmente como policías, armadas con palos, cadenas y armas de fuego golpearon y lesionaron a los 15 niños que vivían desde hace un año en la Glorieta de la Plaza San Martín de La Plata. Frente a ello, los niños y niñas pidieron ayuda a los estudiantes y vecinos referidos, que los alojaron en la casa de uno de ellos y se organizaron para contenerlos provisoriamente.

Luego de la denuncia y de diversos reclamos al servicio local, se les brindó una vivienda en la localidad de City Bell como medida de abrigo que luego fue dejada sin efecto por orden judicial, puesto que, según el magistrado interviniente, el lugar no se encontraba en condiciones adecuadas para contenerlos.

Ante esta situación, se conformó un espacio plural que convocó a todas las organizaciones sociales y académicas que trabajan la temática (que se presentan en el caso como actoras) para abordar el conflicto. Se dirigieron a la Municipalidad de La Plata y entrevistaron a distintos funcionarios. También se dirigieron al Servicio Zonal, dependiente de la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires, donde solicitaron medidas urgentes de contención para los niños y niñas, y fueron informados de que resultaba imposible acceder a una vivienda o alguna otra solución por el momento.

A pesar de las referidas gestiones y reclamos realizados, sólo se dispusieron de manera aislada y reactiva algunas becas para los padres de los niños, aun cuando, atento a la particular problemática de éstos, les resultaba imposible vivir con sus familias.

Objeto:

Algunas de las madres de los niños, la Presidenta de la Asociación Civil Miguel Bru, docentes de la Universidad Nacional de La Plata y los directivos de la Asociación Proyecto Productivo y Ecológico accionaron contra el Estado Provincial (Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires) y la Municipalidad de La Plata. Entienden que la situación es violatoria de los siguientes derechos de los niños: a la salud, a la alimentación, al acceso a una vivienda digna en condiciones de seguridad, a crecer en familia, a no ser discriminados por condiciones propias o de sus padres, al descanso y esparcimiento, al juego y al desarrollo de actividades educativas y culturales.

Demandan la efectiva implementación de la Ley 13.298 y solicitan que el Poder Ejecutivo proceda a crear, poner en marcha, resolver y/o garantizar el cumplimiento de los programas que permitan el efectivo ejercicio de los derechos de los niños y niñas, sin discriminación, de manera inmediata y sin dilaciones. En particular, persiguen la urgente y efectiva puesta en marcha de los Consejos Locales que prevé la citada ley, así como la de una red de contención y abordaje de la problemática de los niños en situación de calle, que incluya una amplia convocatoria a las entidades y organizaciones no gubernamentales que se ocupan de la niñez.

Antecedentes:

En el transcurso del caso se dictó una medida cautelar de carácter positivo para brindar urgente protección y resguardo a los niños, niñas y adolescentes en cuestión, quienes enfrentan un grave riesgo psicofísico por la situación de abandono y marginación social que padecen.

Tanto la Fiscalía de Estado como la Municipalidad de La Plata apelaron dicha medida cautelar. Sin embargo, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata confirmó el pronunciamiento impugnado, por considerar que los requisitos propios de las resoluciones cautelares se encontraban suficientemente acreditados.

No obstante, los demandados no cumplieron con la medida, por lo que se dispusieron sanciones conminatorias a los funcionarios responsables. Éstas fueron revocadas por la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata, por considerar que no se hallaba demostrado el incumplimiento del mandato cautelar.

Análisis Presupuestario:

El juez observa que: «Como consecuencia de la pruebas reseñadas, emerge como una constante la escasa cantidad de recursos, la precariedad de las intervenciones, la falta de protocolos de actuación y la construcción diaria de estrategias basadas en las convicciones propias que los operadores tienen respecto de la implementación de la Ley 13.298. Sin desmerecer la encomiable tarea de algunos operadores de calle dependientes de la Dirección de Niñez y Adolescencia de la Municipalidad de La Plata -pues la Provincia, más allá de algún abordaje aislado, no ha demostrado ningún trabajo en territorio- queda claro que las intervenciones relatadas -por buenas que sean sus intenciones- no están sustentadas en políticas públicas serias que permitan un trabajo coherente y sostenido en el tiempo.

Al respecto, resulta preocupante que ninguno de los informes requeridos en autos, ni de la Provincia ni de la Municipalidad de La Plata, haya previsto como mínimo el planteo de los problemas, los diagnósticos, las estimaciones presupuestarias, los equipos de trabajo necesarios y las evaluaciones de las propuestas, requisitos éstos indispensables no sólo para la formulación de políticas públicas, sino también para monitorear su incidencia y, eventualmente, efectuar correcciones.

Se advierten incluso falencias en el relevamiento de datos oficiales actualizados -mucho menos de acceso público- específicamente generados para los niños/as y adolescentes en situación de calle en la ciudad de La Plata, de acuerdo con las distintas problemáticas existentes.»

Asimismo, el juez nota que hay hechos que ponen en evidencia que los recursos económicos existen pero se les da una errónea utilización y señala como ejemplo la decisión de aumentar la publicidad del gobernador de la provincia, en lugar de promocionar los derechos de las personas más vulnerables, tal como lo exigen el ordenamiento jurídico y la medida cautelar oportunamente ordenada.

Agrega que «Con respecto a la cuestión presupuestaria, la Ley 13.298 establece que todos los derechos reconocidos a los niños -tanto por los instrumentos internacionales como por la Constitución y las leyes-, se deberán asegurar con absoluta prioridad (conf. art. 6), la cual comprende -según su art. 7- una asignación privilegiada de recursos públicos en las áreas relacionadas con la promoción y protección de la niñez, el desarrollo en la formulación y ejecución de las políticas sociales, que las mismas brinden protección y auxilio a la familia y comunidad de origen tanto en el ejercicio de los deberes como de los derechos que corresponde a los niños, la preferencia de atención en los servicios esenciales, así como la formación de redes sociales que contribuyan a optimizar los recursos existentes. También consagra una prevalencia en la protección jurídica, en caso de que sus derechos colisionen con otros intereses.

Cabe aclarar que si bien el art. 4 de la CIDN, en lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, obliga a los Estados Partes a adoptar medidas hasta el máximo de los recursos disponibles, la legislación bonaerense contiene estándares de protección más altos en las disposiciones que reglan la asignación del gasto público, puesto que, además de estar comprendida dicha asignación en la citada garantía de prioridad, el art. 4.1. del Decreto 300/05 -reglamentario de la ley 13.298- establece que ‘El interés superior del niño deberá considerarse principio rector para la asignación de los recursos públicos’.

Teniendo en cuenta que por interés superior del niño se entiende ‘la máxima satisfacción integral y simultánea de sus derechos en un marco de libertad, respeto y dignidad, para lograr el desenvolvimiento de sus potencialidades, y el despliegue integral y armónico de su personalidad’ (art. 4, Ley 13.298), no se efectúan distinciones entre los derechos económicos, sociales y culturales y los derechos civiles y políticos, debiendo procurar la satisfacción de todos, en simultáneo, a la hora de confeccionar el presupuesto general de la Provincia de Buenos Aires.

Tal interpretación surge de la misma jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al entender que las medidas de protección que impone el art. 19 de la CADH ‘exceden el campo estricto de los derechos civiles y políticos. Las acciones que el Estado debe emprender, particularmente a la luz de las normas de la Convención sobre los Derechos del Niño, abarcan aspectos económicos, sociales y culturales que forman parte principalmente del derecho a la vida y del derecho a la integridad personal de niños’ (Corte IDH. Caso “Instituto de Reeducación del Menor”, cit., párr. 149).

Esta visión se corresponde con la aceptación de que el objetivo último de la actividad financiera del Estado (que se desdobla en la búsqueda de recursos y en su afectación a gastos) no es única ni preponderantemente económica, sino constitucional, porque tiene como finalidad lograr la efectividad de las instituciones constitucionales y la satisfacción de los derechos fundamentales, de modo que ‘es la Constitución la que debe regir el proceso presupuestario. No es admisible que la ley de presupuesto restrinja los mandatos constitucionales’ (Corti, Horacio G. “Crítica y defensa de la supremac&iacut e;a de la Constitución”, LL 1997-F, 1033).

En el mismo sentido, la Corte Federal ha rechazado los argumentos de tipo economicista, al sostener que ‘no debe ser el mercado el que someta a sus reglas y pretensiones las medidas del hombre ni los contenidos y alcances de los derechos humanos. Por el contrario, es el mercado el que debe adaptarse a los moldes fundamentales que representan la Constitución Nacional y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos de jerarquía constitucional, bajo pena de caer en la ilegalidad’ (Fallos 327:3677, “Vizzoti”, sent. del 14-IX-2004, consid. 11). ‘El ser humano es eje y centro de todo el sistema jurídico y en tanto fin en sí mismo -más allá de su naturaleza trascendente- su dignidad intrínseca e igual es inviolable y constituye un valor fundamental con respecto al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental’ (Fallos 329:1638, “Reynoso, Nilda Noemí”; 329:4918, “Mosqueda”; y 327:3753, “Aquino”).

Es por ende ilegítimo cualquier intento de invertir el orden jerárquico de las disposiciones, subordinando los derechos fundamentales a las decisiones presupuestarias.

A tales efectos, el art. 17 de la Ley 13.298 establece que ‘Para atender los fines de la presente Ley, la Autoridad de Aplicación tendrá a su cargo la ejecución de una partida específica, representada por un porcentaje del Presupuesto General de la Provincia de carácter intangible’, y su reglamentación (art. 17 del Decreto 300/5 -sobre “Financiamiento actual del Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos del Niño”-) dispone que ‘La Comisión Interministerial creada por el art. 23 de la ley deberá optimizar los recursos del Estado Provincial a los fines de posibilitar el cumplimiento de la misma. En tal sentido formulará al Ministerio de Economía las sugerencias de modificaciones, reasignaciones y adecuaciones presupuestarias que pudieren corresponder en cada ejercicio […] En cada ejercicio fiscal se determinará el monto asignado y el Ministerio de Desarrollo Humano podrá mediante convenios con los municipios transferir dichos recursos de acuerdo a un índice de distribución que elaborará teniendo en cuenta la población y necesidades de cada municipio’.

Asimismo, el art. 22.1 del Decreto 300/05 dispone que ‘Los municipios deberán asignar a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales de los niños que habitan en ellos, el máximo de los recursos económicos y financieros disponibles, tanto los transferidos por la descentralización proveniente de las distintas áreas del Poder Ejecutivo Provincial, como así también los que se reciban desde otras jurisdicciones, y los propios de cada municipio’. De tal modo, con arreglo a la trascendencia de los intereses que se debaten, se advierte una fuerte autolimitación de la discrecionalidad estatal en la materia, siendo la atención de la infancia el primer ítem a tener en cuenta en la asignación de partidas presupuestarias en la Provincia de Buenos Aires, encontrándose descripto incluso el procedimiento para que dicha asignación se corresponda con las necesidades del sistema, a través de la Comisión Interministerial.»

Asimismo, el juez sostiene que «en estos casos la imprecisión de las prestaciones debidas por el Estado determina la imposibilidad de hacer efectiva la protección de los derechos acreditadamente vulnerados, razón por la cual la adopción de medidas específicas en estos casos es la única forma de hacer realidad los derechos garantizados en los tratados de derechos humanos, sin que las mismas se encuentren condicionadas a la existencia de recursos presupuestarios. Que en caso contrario, se continuarían violando, por omisión, derechos y principios de raigambre constitucional y convencional (del voto -en mayoría- del Dr. de Lazzari en causa causa A. 70.717, sent. del 14-VI-2010). «

Quién introdujo el argumento presupuestario:

Entre algunas declaraciones que emanan de los accionantes surgen testimonios del personal del servicio zonal establecido por el mecanismo de la ley 13.298 en donde se destaca que «se tienen que arreglar con los pocos recursos que tienen, no tienen medicamentos, gasas, etc., y no están capacitados para estas cuestiones de salud. «

Decisión del Tribunal:

El Juzgado dicta sentencia:

«1. Haciendo lugar a la acción de amparo promovida (…).
2. Condenando a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de La Plata a que, dentro del plazo de seis (6) meses, procedan a realizar todas las acciones necesarias para la implementación efectiva del Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos del Niño en la ciudad de La Plata, de conformidad con lo expresado en los considerandos 7 y 8 del presente decisorio, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art. 163 de la Constitución Provincial.
3. En particular deberán:
3.1. Crear en un ámbito céntrico de la Ciudad, uno o más Paradores, de acuerdo a la demanda del sector, con suficiente infraestructura y personal idóneo para cubrir las necesidades básicas de alimento, higiene, descanso, recreación y contención, de los niños, niñas y adolescentes que requieran esta asistencia, sea en forma espontánea o a requerimiento de quienes pueden peticionar por ellos, disponible durante las veinticuatro (24) horas del día, de acuerdo con lo expuesto en el considerando 6.3.2.d) del presente decisorio. Dichas instituciones deberán tener a disposición un equipo interdisciplinario integrado, como mínimo, por trabajadores sociales, psicólogos, abogados y médicos especialistas en clínica, pediatría, toxicología y psiquiatría.
3.2. Crear un Servicio Hospitalario Especializado para la atención de la salud de niños con problemas de adicciones u otras afecciones a la salud, que garantice la atención adecuada durante las veinticuatro (24) horas del día, con profesionales idóneos, en particular trabajadores sociales, psicólogos y médicos especialistas en clínica, pediatría, toxicología y psiquiatría, con una capacidad suficiente para atender la demanda del sector, no sólo de aquellos niños institucionalizados, sino también de los que se presenten espontáneamente, con el alcance dispuesto en el considerando 6.3.3.f) de esta sentencia.
3.3. Disponer la cantidad de automotores necesaria para efectuar todos los traslados que requieran los niños en situación de vulnerabilidad que se encuentren en la ciudad de La Plata, de acuerdo a lo establecido en el considerando 6.3.4.c) del presente decisorio.
3.4. Implementar un servicio de atención telefónica destinado a la recepción de denuncias vinculadas con la vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes, durante las veinticuatro (24) horas del día, con disposición de operadores que brinden posibilidades concretas de solución de las problemáticas que se planteen, conforme a lo expuesto en el considerando 6.3.5.c). Asimismo, corresponde ordenar que los números de teléfono respectivos sean ampliamente difundidos periódicamente en los medios de comunicación masiva de mayor circulación en la ciudad de La Plata.
3.5. Garantizar la disposición de operadores de calle en cantidad suficiente de acuerdo con las necesidades del sector, que comprenda a la división territorial (barrios) de la ciudad de La Plata, en base a lo dispuesto en el considerando 6.3.6.c).
3.6. Difundir ampliamente en los medios de comunicación masiva de mayor circulación en la ciudad de La Plata, los principios, derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes consagrados en el ordenamiento jurídico, a tenor de lo expresado en el considerando 6.3.7., a cuyos efectos, las Administraciones condenadas deberán afectar un porcentaje no inferior al veinticinco por ciento (25%) de todas las partidas presupuestarias destinadas a publicidad y/o propaganda oficial para el cumplimiento de la presente sentencia.
4. Poner en conocimiento de lo aquí resuelto, a la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires y al Concejo Deliberante de la Municipalidad de La Plata, a cuyo fin líbrese oficio (…)».

Implementación de Sentencias:

Posteriormente, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, en su sentencia del  7 de agosto de 2012, hizo lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto por el Fiscal de Estado y revocó la sentencia de grado en relación con las prestaciones contenidas en el apartado 3.2 (crear un servicio hospitalario especializado para la atención e la salud de niños con problemas de adicciones) y con la orden de disponer la afectación porcentual de los recursos económicos para difundir las medidas protectivas contenidas en el apartado 3.6 del resolutorio de grado. Esa sentencia fue recurrida y actualmente se encuentra pendiente decisión por parte de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires (SCBA).

Sin embargo, hubo algunos movimientos por parte de los peticionantes con miras a lograr la ejecución de la sentencia. Por un lado, frente al decreto de declaración de emergencia de seguridad del gobernador de la provincia, varias organizaciones presentaron un amicus curiae ante la SCBA.  Éstas son: el Servicio Paz y Justicia Argentina (SERPAJ); la Fundación Ayuda a la Niñez y Juventud «CHE PIBE» y la Red por los Derechos de Infancia y Juventud de Lomas de Zamora; el Encuentro de Organizaciones de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires (EONA); la Red de Hogares y Centros de Día de la Provincia de Buenos Aires (REDBA); el Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia; la Fundación «EMMANUEL»; la Asociación “CABLE A TIERRA”; el Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos (MEDH); la Defensa de Niñas y Niños Internacional «DNNI»; el Centro de Participación Popular «Monseñor Enrique Angelelli»; el Programa de Niñez, Derechos Humanos y Políticas Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP, y la Clínica de Derechos Humanos de la misma facultad. Allí se observa que las medidas llevadas adelante por el Poder Ejecutivo constituyen «hechos nuevos» que impactan directamente sobre el desarrollo de la cuestión ventilada en el caso, atento el efecto directo que dicha afectación presupuestaria supone sobre el erario público y la absoluta ausencia de incrementos comparativos en los importes que deberían ser asignados al Área de Niñez y Adolescencia por expreso mandato legal y constitucional, los cuales están siendo abiertamente soslayados por los poderes políticos en violación del principio de progresividad.

Además de esto, se plantearon dos incidentes de ejecución de sentencia. Uno de ellos fue por el traslado de un programa del Centro de Tratamiento Ambulatorio Integral (CETAI). Trabajadores/as de este centro se acercaron al «Programa de Niñez, Derechos Humanos y Políticas Públicas» y manifestaron su preocupación ante el inminente traslado a otro inmueble alejado del que ocupaban, lo que implicaría entre otras cosas la interrupción del tratamiento de varios niños y niñas. Además, esto respondía a un proceso de «vaciamiento» llevado a cabo por el Estado provincial. Se solicitó una medida cautelar -cuyo proceso está aún en la etapa probatoria- en el marco del cual se dictó una resolución precautelar que ordenó a la provincia no realizar el mencionado traslado.

En el segundo incidente -que se encuentra en trámite- se denunció el incumplimiento de la sentencia por la falta de implementación del sistema.

Ver Fallo Completo • Ley 13.298