Derecho a la seguridad social: No discriminación entre ciudadanos/as y residentes permanentes (Sudáfrica, 2004)

Hechos:

El Tribunal Superior y la Corte Constitucional decidieron reunir dos casos para resolverlos conjuntamente. En ambos, los peticionantes eran personas oriundas de Mozambique que se encontraban residiendo en Sudáfrica de forma permanente por su condición de refugiados (producto de la guerra civil en su país). Estas personas califican para ser beneficiarias de la seguridad social, pero las prestaciones les fueron rechazadas por no ser ciudadanos sudafricanos. En un caso se reclamaba un subsidio social para personas mayores; y, en el otro, subsidios para la manutención y el cuidado de hijos/as menores de edad.

Objeto:

Los actores impugnaron el contenido de disposiciones legislativas que regulaban las prestaciones de seguridad social, donde se indicaba que para que los actores pudieran ser beneficiarios de los subsidios debían ser ciudadanos sudafricanos. En ambos casos demandaron al Ministerio de Desarrollo Social, el Director General de Desarrollo Social y el Miembro del Comité Ejecutivo para la Salud y el Bienestar en la Provincia del Norte.

Alegaron que la exclusión de las personas que no son ciudadanas viola el artículo 27 de la Constitución, que garantiza el acceso a la seguridad social a todas las personas, y obliga al Estado a tomar medidas razonables y de otra índole con sus recursos disponibles para asegurar su progresiva realización.

En lo pertinente, los artículos impugnados decían:

Section 3 of the Act:

«Subject to the provisions of this Act, any person shall be entitled to the appropriate social grant if he satisfies the Director-General that he —
(a) is an aged or disabled person or a war veteran;
(b) is resident in the Republic at the time of the application in question;
(c) is a South African citizen; and
(d) complies with the prescribed conditions».

Section 4 of the Act:

«Subject to the provisions of this Act, any person shall be entitled to a child-support grant if that person satisfies the Director-General that —
(a) he or she is the primary care-giver of a child; and
(b) he or she and that child —
(i)  are resident in the Republic at the time of the application for the grant in question;
(ii)  are South African citizens; and
(iii) comply with the prescribed conditions.»

Antecedentes:

El Tribunal superior dispuso una serie de órdenes que tenían el efecto de obligar al Estado a brindar asistencia social con arreglo a la ley a todos los «residentes» que calificaran para esa asistencia, con prescindencia de su calidad de ciudadanos. Sin embargo, una sentencia dictada por el Tribunal Superior que declare la invalidez constitucional de una norma no tiene fuerza alguna a menos que sea confirmada por la Corte Constitucional.

Los demandados argumentan que la sentencia recurrida fue dictada tras un proceso irregular violatorio del principio de separación de poderes. Sostienen que el Tribunal Superior tenía el deber de solicitarles la producción de pruebas sobre la disponibilidad de recursos y que no contó con la información estadística y financiera relevante en el momento oportuno.

Análisis Presupuestario:

Ante todo, la Corte enfatiza la importancia de contar con la información necesaria para resolver la cuestión constitucional del caso, dadas sus extensas implicaciones presupuestarias, y subraya que es deber del gobierno presentar las pruebas relevantes al respecto. Sostiene que debería haber sido evidente para los demandados que la eventual declaración de invalidez de las leyes impugnadas podía tener implicaciones presupuestarias y administrativas significativas para el Estado. De todos modos, pospone una audiencia para hacer lugar al pedido de los demandados de que el Ministro de Finanzas intervenga en el proceso a tal efecto.

A continuación, explica que cuando los derechos a la vida, a la dignidad y a la igualdad están involucrados en casos que tienen que ver con derechos socioeconómicos, deben ser tomados en cuenta junto con la disponibilidad de recursos humanos y financieros para determinar si el Estado ha cumplido el estándar constitucional de razonabilidad. Agrega que en el caso también está en juego la prohibición de discriminación (art. 27 de la Constitución).

Para determinar la existencia de recursos disponibles, la Corte realiza una serie de consideraciones financieras. Si bien acepta que la preocupación por el hecho de que los no-ciudadanos puedan volverse una carga financiera para el país es legítima, considera que las estimaciones especulativas formuladas por los demandados (sobre la base de lo sostenido por el Director Ejecutivo de Servicios Sociales en el Tesoro Nacional) no prueban la alegación de que los costos de confirmar la sentencia serán sumamente elevados. En efecto, el costo adicional representaría menos del 2% del costo de los subsidios sociales actuales (que son de R. 26.200 millones) y debe tenerse en cuenta también el hecho de que se anticipa que los gastos en subsidios aumentarán en R 18.400 millones adicionales los próximos tres años. Además, destaca la falta de información numérica precisa relativa a cuántas personas tienen el estatus de residentes permanentes o cuántas calificarían para obtener asistencia social si se removiera la barrera de la ciudadanía.

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento fue introducido por el Estado al argumentar que extender el beneficio de la seguridad social a todos los residentes permanentes en Sudáfrica acarrearía una carga financiera inadmisiblemente elevada. Fundó su posición en lo sostenido por el Director Ejecutivo de Servicios Sociales en el Tesoro Nacional, que destacó el aumento sustancial en los gastos en subsidios sociales y la necesidad de invertir en otros programas socioeconómicos. El Director sostuvo que dar cumplimiento a la orden del Tribunal Superior generaría grandes costos y provocaría un déficit en los presupuestos provinciales, particularmente en las provincias más pobres.

Decisión del Tribunal:

La Corte hizo lugar al reclamo de los demandantes y ordenó que las normas impugnadas debían entenderse como si después de la palabra “ciudadano” apareciese el término “o residente permanente”.

«The following order is made:
1. In the Khosa matter, the order of invalidity and striking down of section 3(c) of the Social Assistance Act 59 of 1992, prior to its amendment by the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997, made by the High Court is set aside and replaced with the following order:
1.1.  The omission of the words ‘or permanent resident’ after the word ‘citizen’ from section 3(c) of the Social Assistance Act 59 of 1992, prior to amendment by the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997 is declared to be inconsistent with the Constitution.
1.2.  To remedy the defect, section 3(c) of the Social Assistance Act 59 of 1992 prior to amendment by the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997 is to read as through the words ‘or permanent resident’ appear after the word ‘citizen’.
1.3.  The omission of the words ‘or permanent resident’ after the word ‘citizen’ from that part of section 3 of the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997 which is to amend section 3(c) of the Social Assistance Act 59 of 1992 is declared inconsistent with the Constitution.
1.4.  That part of section 3 of the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997 which is to amend section 3(c) of the Social Assistance Act 59 of 1992 is to be read as though the words ‘or permanent resident’ appear after the word ‘citizen’.
2. In the Mahlaule matter, the order of invalidity and striking down of section 4(b)(ii) of the Social Assistance Act 59 of 1992, as amended by the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997, made by the High Court is set aside and replaced with the following order:
2.1.  The omission of the  words ‘or permanent resident’ after the word ‘citizen’ from section 4(b)(ii) of the Social Assistance Act 59 of 1992, as amended by the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997, is declared to be inconsistent with the Constitution.
2.2.  Section 4(b)(ii) of the Social Assistance Act 59 of 1992, as amended, is to be read as though the words ‘or permanent residents’ appear after the word ‘citizens’.
3. In the Mahlaule matter, the order of invalidity and striking down of section 4B(b)(ii) of the Social Assistance Act 59 of 1992, as amended by the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997, made by the High Court is set aside and replaced with the following order:
3.1.  The omission of the words ‘or permanent resident’ after the word ‘citizen’ from that part of section 3 of the Welfare Laws Amendment Act which is to introduce section 4B(b)(ii) into the Social Assistance Act 59 of 1992 is declared to be inconsistent with the Constitution.
3.2.  That part of section 3 of the Welfare Laws Amendment Act 106 of 1997 which is to introduce section 4B(b)(ii) into the Social Assistance Act 59 of 1992 is to be read as though the words ‘or permanent residents’ appear after the word ‘citizens'».

Implementación de Sentencias:

Tal como surge de la página de la Red DESC, «El Estado ha cumplido mayormente con la sentencia. La legislación cuestionada en este caso fue revocada y reemplazada por la Ley de Asistencia Social de 2004. La nueva ley no incorpora la interpretación de la Corte Constitucional de las palabras ‘residentes permanentes’ establecida en el caso Khosa, retrocediendo claramente a la situación previa al caso. Sin embargo, la nueva ley también incluye una discreción ministerial que puede ser empleada para que los residentes permanentes queden bajo su protección. Resta ver si ello ocurrirá en la práctica».