Derecho a la seguridad social en el contexto de crisis económica (Grecia, 2012)

Hechos:

Desde 2010 en adelante, se realizaron una serie de modificaciones a las leyes de seguridad social que consistieron en reducir las pensiones, tanto en el ámbito público como en el privado.

Objeto:

La Federación de empleados pensionados de Grecia interpuso una queja en la que alegó que determinadas regulaciones introducidas por el gobierno de Grecia desde mayo de 2010 en adelante, que modificaron los esquemas público y privado de pensiones, violan los artículos 12.3 y 31.1 de la Carta Social Europea de 1961. El artículo 12 de la Carta de 1961 establece que «Para garantizar el ejercicio efectivo al derecho a la Seguridad Social, las partes contratantes se comprometen: (…) 3. A esforzarse por elevar progresivamente el nivel del régimen de Seguridad Social».

«The complaint submitted by the Federation of employed pensioners of Greece (IKA-ETAM) (“the IKA-ETAM”) was registered at the Secretariat on 2 January 2012.

The complainant trade union alleges that certain regulations introduced by the Government of Greece from May 2010 onwards (…) modifying both public and private pension schemes are in violation of Article 12§3 and 31§1 of the European Social Charter of 1961 (‘the 1961 Charter’).»

Antecedentes:

El 23 de mayo de 2012, el Comité declaró admisible la queja en lo relacionado con el artículo 12 de la Carta de 1961 e inadmisible en lo demás.

Análisis Presupuestario:

El Comité recuerda que las reducciones de los beneficios disponibles en el sistema de seguridad social no constituyen automáticamente una violación al artículo 12.3. Sin embargo, considera que cuando razones vinculadas con la situación económica del Estado parte hacen imposible para éste mantener su sistema de seguridad social en el nivel que previamente se había alcanzado, es necesario, en virtud del artículo 12.3, que el Estado parte mantenga el sistema de seguridad social en un nivel satisfactorio que tenga en cuenta las expectativas legítimas de los beneficiarios del sistema y el derecho de todas las personas al goce efectivo del derecho a la seguridad social. Señala que la crisis económica no debería tener como consecuencia la reducción de la protección de los derechos reconocidos por la Carta, sino que los gobiernos están obligados a dar todos los pasos necesarios para asegurar  que los derechos de la Carta sean efectivamente garantizados en un período de tiempo en el que los beneficiarios necesitan mayor protección.

Sostiene que las restricciones o limitaciones a los derechos en el área de la seguridad social son compatibles con la Carta en la medida en que sean necesarias para asegurar el mantenimiento de un sistema determinado de seguridad social y no impidan que los miembros de la sociedad sigan gozando de una protección efectiva contra los riesgos sociales y económicos. Además, dada la estrecha relación entre la economía y los derechos sociales, el Tribunal considera que la persecución de objetivos económicos no es incompatible con el artículo 12. En este sentido, los Estados contratantes pueden considerar que la consolidación de las finanzas públicas para evitar el aumento del déficit y de los intereses de la deuda constituye un medio de salvaguardar el sistema de la seguridad social. Así, medidas dirigidas a asegurar la viabilidad financiera de los programas de pensiones y nuevos métodos para lograr una mayor solidaridad pueden ser adoptados en este contexto sin violar la Carta.

Más específicamente, indica que al evaluar la compatibilidad con la Carta de una restricción de los derechos de la seguridad social como resultado de factores económicos y demográficos deben tomarse en cuenta los siguientes criterios: la naturaleza de los cambios (campo de aplicación, condiciones para conceder las asignaciones, el monto de las asignaciones, las duraciones, etc.); las razones dadas a favor de los cambios y el marco de políticas públicas sociales y económicos en el que se originan; el alcance de los cambios introducidos (categorías y números de personas involucradas, niveles de asignaciones antes y después de la alteración); la necesidad de la reforma y su adecuación a la situación que dio origen a esos cambios (los objetivos buscados); la existencia de medidas de asistencia social para quienes se encuentren en una situación de necesidad como resultado de los cambios realizados; y los resultados obtenidos con esos cambios.

En este marco, el Comité concluye que, si bien muchas de las reducciones dispuestas por el gobierno de Grecia no constituyen por sí mismas una violación de la Carta (en especial, cuando se refieren a pensiones elevadas o a personas jóvenes), el efecto acumulativo de las restricciones acarreará una degradación significativa del estándar y las condiciones de vida de muchos de los pensionados involucrados. Entiende que no se ha determinado si otras medidas podrían haber sido adoptadas para limitar este efecto y que el gobierno no ha demostrado, tal como requiere el artículo 12.3, haber realizado esfuerzos para mantener un nivel suficiente de protección a favor de los miembros más vulnerables de la sociedad. Ello aun cuando los efectos de las medidas adoptadas crean el riesgo de causar un empobrecimiento de un segmento significativo de la población, como ha sido indicado por diferentes organizaciones internacionales.

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento fue introducido por el sindicato peticionante al sostener que las medidas imponen una carga desproporcionada sobre los pensionados en comparación con lo que sería necesario para asegurar la recuperación de los fondos públicos. En respuesta a las alegaciones del gobierno, agrega que las pensiones fueron reducidas en seis oportunidades sin que se tomara en cuenta ninguna modificación simultáneamente introducida en el sistema impositivo que afectara a los pensionados. Además, expresa que otras medidas (tales como la valorización de la propiedad pública, la introducción de impuestos al capital o a la compraventa de acciones y a los intermediarios en el mercado, la lucha contra el fraude impositivo, etc.) habrían sido más adecuadas para garantizar un nivel de vida adecuado de los pensionados.

Por su parte, el gobierno argumenta que las modificaciones en los regímenes de seguridad social estuvieron motivadas por la situación económica y social del Estado y son necesarias para proteger los intereses públicos frente a la grave situación financiera en Grecia. Sostiene que forman parte de un programa de medidas impositivas y estructurales, cuyo propósito es mejorar la competitividad de la economía griega y el funcionamiento del mercado de trabajo.

Decisión del Tribunal:

El Comité concluye que las medidas restrictivas en cuestión, que parecen tener el efecto de privar a un segmento de la población de una porción muy sustancial de sus medios de subsistencia, han sido introducidas sin respetar las expectativas legítimas de los pensionados a que los ajustes a sus derechos de la seguridad social sean implementadas de modo de tener debidamente en cuenta su vulnerabilidad, sus expectativas financieras establecidas y, en última instancia, su derecho a gozar de un acceso efectivo a la protección social y la seguridad social. En consecuencia, el Comité resolvió que debido al efectivo acumulativo de las medidas restrictivas y los procedimientos adoptados para ponerlas en vigor, contenidos en las leyes impugnadas, constituyen una violación del artículo 12.3 de la Carta de 1961.

«The Committee finally holds, as has been done by the Court as concerns the Convention, that any decisions made in respect of pension entitlements must respect the need to reconcile the general interest with individual rights, including any legitimate expectations that individuals may have in respect of the stability of the rules applicable to social security benefits. The Committee concludes that the restrictive measures at stake, which appear to have the effect of depriving one segment of the population of a very substantial portion of their means of subsistence, have been introduced in a manner that does not respect the legitimate expectation of pensioners that adjustments to their social security entitlements will be implemented in a manner that takes due account of their vulnerability, settled financial expectations and ultimately their right to enjoy effect access to social protection and social security. However, the Committee considers that other mechanisms are more suited to address complaints relating to the effects of the contested legislation on individual pensioners’ right to property. In this regard, also domestic courts are in a significant role.

The Committee holds, consequently, that due to the cumulative effect of the restrictive measures and the procedures adopted to put them into place, contained in the laws (…), constitute aviolation of Article 12§3 of the 1961 Charter.»