Derecho a la salud: Deber del Estado de realizar el máximo esfuerzo para la producción local de vacunas (Argentina, 1998)

Hechos:

La fiebre hemorrágica argentina es una enfermedad endemo-epidémica contra la cual la vacuna Candid 1 ofrece la protección más completa. La Organización Mundial de la Salud avaló la eficacia de esta vacuna y el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación Argentina autorizó su aplicación en 1991. Hasta el momento de la sentencia, había sido producida en su totalidad por un laboratorio estadounidense. Sin embargo, dado que se trata de una enfermedad exclusiva del país, que no está previsto producir vacuna Candid 1 en el extranjero, que su producción no es atractiva desde el punto de vista comercial y que el stock con el que se contaba era insuficiente para inmunizar a todos los habitantes de la zona endémica (3.500.000), la disponibilidad de la vacuna estaba sujeta a los avances del proyecto de producción de Candid 1 en los laboratorios del Instituto Nacional de Enfermedades Virales Humanas «doctor Julio Maiztegui». Si bien el Estado nacional ha asumido el compromiso de producir la vacuna en 1991, el proyecto estuvo paralizado y se preveía que recién para fines de 1999 se estaría en condiciones de liberar para su uso la vacuna Candid 1 producida en el país.

Objeto:

Mariela Viceconte (una habitante de la zona afectada) interpuso una acción de amparo con el objeto de lograr la ejecución de medidas necesarias para la producción de la Vacuna Candid I. Solicitó que «se ordenase al Estado nacional que: a) ejecutase la totalidad de las medidas necesarias para completar la unidad de producción de la vacuna Candid 1 -contra la fiebre hemorrágica argentina- en el Instituto Nacional de Enfermedades Virales Humanas doctor Julio Maiztegui, asegurando su inmediato suministro a la totalidad de la población potencialmente afectada por el Virus Junín; y b) implementase, en coordinación con las áreas públicas competentes, una campaña para restablecer el ecosistema».

Antecedentes:

La jueza de primera instancia rechazó la acción por entender: «a) que (…) la demandada daba cuenta de las previsiones que se estaban tomando a fin de producir en el país la vacuna Candid 1 y que, en consecuencia, no se advertía que el tribunal pudiera atender este aspecto del reclamo de la actora, pues se estaría ante una decisión judicial carente de sustento fáctico que la avalase; b) que la vacuna cuya provisión se solicitaba se encontraba en una etapa de investigación y, por ello, la facultad para autorizar el suministro era ajena a la competencia de los tribunales judiciales, puesto que dicha facultad era privativa de la autoridad administrativa; c) que de acuerdo con lo dispuesto en la ley 16.463, en el caso, no podía hablarse de medicamento, por tratarse de una sustancia en experimentación en proceso muy incipiente y que, por tal razón, ordenar al Poder Ejecutivo el suministro inmediato de la mencionada vacuna Candid 1 sería imponerle una conducta contraria a la ley; y d) que, en lo atinente a la implementación de una campaña para restablecer el ecosistema, la vía del amparo era improcedente ya que requería, necesariamente, la realización de pruebas cuya complejidad excedía el limitado marco de este proceso abreviado».

Esa sentencia fue apelada por el Defensor del Pueblo de la Nación y la actora.

Análisis Presupuestario:

En primer lugar, la Cámara recuerda que «la función judicial no se agota en la letra de la ley con olvido de la efectiva y eficaz realización del derecho (…) y para ello debe atenderse antes que a un criterio formalista, a la vigencia de los principios que ampara la Constitución Nacional y que surgen de la necesidad de proveer al bien común», y destaca que, dentro del bienestar general «ha de computarse, con prioridad indiscutible, la preservación de la salud». Agrega que «el objetivo preeminente de la Constitución Nacional, según se expresa en su preámbulo, es lograr el bienestar general, lo cual significa decir la justicia en su más alta expresión, esto es, la justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que ésta cuenta con vistas a lograr que todos y cada uno de sus miembros participen de los bienes materiales y espirituales de la civilización».

Precisa que «Los llamados ‘derechos sociales’ establecidos en el art. 14 bis de nuestra Carta Magna y señalados en las declaraciones y pactos supra referidos tienen un carácter muy diferente al de las libertades tradicionales. Estos ‘derechos sociales’ -entre los que indudablemente se encuentra el derecho a la salud- no constituyen ya para los individuos un derecho de actuar, sino facultades de reclamar determinadas prestaciones de parte del Estado -cuando éste hubiera organizado el servicio-«.

Específicamente sobre el derecho a la salud, expresa que «cuando en un caso determinado no está previsto -por razones de conveniencia económica o interés comercial- que las personas o instituciones privadas atiendan la salud de la población, no cabe sino concluir que incumbe al Estado, en calidad de garante, brindar los recursos necesarios para hacer frente a la enfermedad (…), de manera eficaz y oportuna».

Respecto del caso concreto, observa que «si bien en el presupuesto del año 1997 se habían previsto partidas especiales destinadas a la reactivación del proyecto, lo cierto es que, con anterioridad a dicho momento, hubo lapsos en que aquél estuvo paralizado por falta de inversiones, con la consiguiente postergación de la meta final, esto es, la producción local de la vacuna Candid 1». Frente a ello, concluye que «la gravedad de la enfermedad, sumado a la gran cantidad de personas con riesgo de contraerla dentro del área endémica (estimada en 3.500.000 personas), torna absolutamente necesario el máximo esfuerzo de las autoridades competentes a fin de finalizar, dentro del menor tiempo posible, todas las tareas, obras y adquisiciones pertinentes para producir la referida vacuna Candid 1 en el país.»

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El Tribunal, según surge del texto de la sentencia.

Decisión del Tribunal:

La Cámara resuelve que: «Por todo lo expuesto, corresponde hacer lugar, en parte, a la acción de amparo impetrada y, en consecuencia, ordenar: a) al Estado nacional -Ministerio de Salud y Acción Social- que cumpla estrictamente y sin demoras con el cronograma cuya copia se encuentra agregada (…), responsabilizando en forma personal a los Ministros de Salud y Acción Social y de Economía y Obras y Servicios Públicos -en sus respectivas áreas de competencia-, y obligando asimismo, a los organismos a su cargo al cumplimiento de los plazos legales y reglamentarios; b) poner esta sentencia en conocimiento del Presidente de la Nación y del Jefe de Gabinete de Ministros, mediante oficio de estilo; c) encomendar al Defensor del Pueblo de la Nación el seguimiento y control del cumplimiento del referido cronograma, sin que obste a ello el derecho que le asiste a la actora en tal sentido; y d) sin perjuicio de lo precedentemente dispuesto, la demandada deberá, dentro del plazo de 10 días de quedar notificada de la presente, informar al tribunal acerca del cumplimiento del cronograma referido en el punto a) (…)».

Implementación de Sentencias:

Se estableció la obligación del Estado de fabricar la vacuna y le ordenó cumplir estrictamente y sin demoras con el cronograma que el propio Ministerio de Salud había elaborado al efecto. Le encomendó al Defensor del Pueblo de la Nación el seguimiento y control del cronograma.

Tal como surge de la página de la Red DESC, «Durante el proceso de ejecución de sentencia y hasta la fecha, el tribunal de apelaciones ha ejercitado un notable activismo judicial: fiscaliza el cumplimiento de las medidas ordenadas en el marco de la sentencia y controla la gestión y ejecución del presupuesto destinado a la producción de la vacuna. Actualmente, la elaboración de la vacuna ya ha superado la etapa de prueba en animales y está siendo probada en humanos».