Derecho a la salud de personas con VIH: Deber del Estado de gestionar los recursos necesarios para el desarrollo de programas de prevención y tratamiento (Argentina, 2000)

Hechos:

La ley 23.798 declaró de interés nacional la lucha contra el SIDA y dispuso que las autoridades sanitarias debían desarrollar programas destinados a detectar, diagnosticar y tratar la enfermedad, y gestionar los recursos necesarios para financiarlos, que serían solventados por la Nación y los respectivos presupuestos de cada jurisdicción.

Un grupo de entidades no gubernamentales que desarrollan actividades contra la epidemia del SIDA (entre ellas, Asociación Benghalensis) promovieron acción de amparo a fin de obligar al Estado Nacional a cumplir con la asistencia, tratamiento, rehabilitación y suministro de medicamentos a los enfermos que padezcan aquella dolencia.

Objeto:

La acción de amparo tiene como objeto que se obligue al Estado Nacional -Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación- a cumplir con la asistencia, tratamiento y rehabilitación de los enfermos de SIDA y, en especial, con el suministro de medicamentos, de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 14, 20, 43 y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional, la ley 23.798 y su dec. regl. 1244/91.

Asimismo, se solicita que se disponga, como medida cautelar, la entrega de los medicamentos y reactivos que le hubieran sido requeridos por los programas provinciales y municipales y por cualquier persona física.

Antecedentes:

«El juez de primera instancia concedió la medida cautelar, e hizo saber al Ministerio de Salud y Acción Social que debía adquirir y entregar, a cada uno de los efectores sanitarios del país, los reactivos y medicamentos incluidos en el Vademecum Básico del 13 de mayo de 1994 y los aprobados por la ANMAT durante 1995 y 1996.»

La Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia porque «entendió que el accionar del Estado de incumplir o cumplir mal con la obligación de suministrar medicamentos para el tratamiento de la enfermedad constituía una omisión que violaba los derechos a la vida y a la salud reconocidos por la Constitución Nacional y por los tratados de derechos humanos».

Contra esta decisión el demandado interpuso el recurso extraordinario que fue concedido parcialmente en lo relativo a la interpretación de las disposiciones de la ley 23.798 y denegado respecto del planteamiento de arbitrariedad de sentencia, lo cual dio lugar a la queja pertinente.

Análisis Presupuestario:

El Procurador, en su Dictamen, se refirió al tema presupuestario y expresó que la jueza de primera instancia dijo que: «Con respecto a los fondos que tiene asignado el programa de lucha contra el S.I.D.A., dijo que no fue informado, con lo cual no puede saberse el monto que el Ministerio estimó en los ejercicios 1996, 1997 y 1998, pero que, de la transcripción de las manifestaciones del Secretario de Recursos y Programas de Salud en el informe de la demandada, resultaría que los programas no se desarrollan normalmente, en especial en lo atinente a la compra de medicamentos. Además, el Ministerio no acreditó hecho alguno que permita concluir que los efectores que recibieron la provisión de medicamentos en las cantidades requeridas no cumplieron con las demandas de los pacientes y que, aun en tal hipótesis, el Ministerio no se exime de responsabilidad» (Punto IV, párrafo 6).

El Ministerio de Salud y Acción Social afirma «que el a quo interpreta erróneamente la ley 23.798 al condenar al Estado Nacional exclusivamente a proveer medicamentos, desconociendo de ese modo, lo dispuesto por los arts. 3º y 21 de la norma cuestionada que ponen también a cargo de las provincias la ejecución y los gastos que demande el cumplimiento del programa de lucha contra el SIDA. Agrega que el sistema de salud tiene en nuestro país una organización de tipo federal y compartida, y que existe en esta materia una responsabilidad conjunta de la Nación, las provincias y los municipios. Destaca que el Estado Nacional cumple acabadamente con las disposiciones de la ley dentro del presupuesto asignado. Señala que la cámara se inmiscuye en una cuestión que afecta el ámbito de reserva del Poder Ejecutivo, pues la ley autoriza a este último a arbitrar las medidas que crea oportunas y convenientes para implementar el programa discutido en autos. (…) Finalmente, sostiene que el decisorio afecta la organización de la distribución del crédito para la política de salud pública asignado por el presupuesto que es un acto institucional no sujeto a control judicial.” (Voto de los Dres. Moliné O’Connor y Boggiano, considerando 5º)

Agrega que «existe gravedad institucional, toda vez que la decisión cuestionada excede el mero interés individual de las partes y afecta de modo directo a la comunidad, pues el a quo omitió tratar los reales alcances de la ley 23.798 y su juego armónico con la ley de presupuesto, y que afecta la política de salud que compete al Ministerio en el marco de la ley específica y en la organización de la distribución del crédito asignado por el Presupuesto Nacional. Máxime, por las proyecciones que para el futuro pueda tener la decisión que en definitiva recaiga y su incidencia en los legítimos intereses de la economía nacional» (Dictamen del Procurador, Punto VI, segundo párrafo; y voto de los Dres. Moliné O’Connor y Boggiano, considerando 5º).

El estándar presupuestario adoptado se basa en la ley nacional 23.798. Al respecto, el Procurador (a cuyo dictamen se remitió la mayoría de la Corte) sostuvo que: «XII. En lo atinente al argumento sobre el control judicial respecto del presupuesto del Ministerio y su ejecución, en mi opinión no se configura en el sub lite, como erróneamente sostiene la apelante, ya que los jueces se limitaron a exigir -al Estado nacional- el debido cumplimiento de la ley 23.798 y de su decreto reglamentario, de conformidad con los derechos consagrados por la Constitución Nacional, más allá del acierto o error de los medios empleados por el legislador o por el Ministerio de Salud y Acción Social».

Dos jueces de la Corte Suprema (que resolvieron en el sentido de la mayoría) agregaron en su voto que:

«13. Que, en este sentido, si bien el art. 4º de la ley 23.798 se limita a disponer genéricamente que las autoridades sanitarias de la Nación, aplicando métodos que aseguren la máxima calidad y seguridad, deben desarrollar programas destinados a la detección, investigación, diagnóstico, tratamiento, prevención y rehabilitación gestionando los recursos para su financiación y ejecución, el art. 8º establece el verdadero alcance de estos tratamientos, al señalar que las personas infectadas tienen el derecho a ‘recibir asistencia adecuada’.

14. Que de ello es dable concluir razonablemente que para que el tratamiento sea adecuado debe suministrarse en forma continua y regular, máxime si se tiene en cuenta los riesgos que comporta la interrupción del suministro de medicamentos para la salud de los enfermos que padecen las consecuencias del virus VIH/SIDA.

(…)

16. Que respecto a si esta obligación se encuentra exclusivamente a cargo del Estado Nacional o en concurrencia con las provincias, este tribunal comparte las argumentaciones señaladas en el punto XI del dictamen del procurador general de la Nación, -a cuyos fundamentos cabe remitirse en razón de brevedad- en cuanto concluye, al hacer mérito del art. 1º de la ley que declara de interés nacional la lucha contra el SIDA, que es el Estado Nacional en su carácter de autoridad de aplicación de la ley (art. 3º) el responsable del cumplimiento de dicha norma en todo el territorio de la República, sin perjuicio de que los gastos que demande tal cumplimiento sean solventados por la Nación y los respectivos presupuestos de cada jurisdicción (art. 21).

(…)

18. Que, por lo demás, aun cuando se aceptara la tesis del recurrente, no demuestra de qué modo las obligaciones que la sentencia le impone exceden de aquellas a las cuales estaría obligado si se interpretara la ley 23.798 en el sentido que propugna. En efecto, el recurrente no acredita que el pronunciamiento impugnado lo obligue a suministrar medicamentos en mayor cantidad o con más frecuencia que las que la propia autoridad de aplicación, en cumplimiento de las disposiciones de la ley y ateniéndose a las limitaciones presupuestarias ha programado, ni que el criterio que propicia se traduzca en menores erogaciones para su parte.»  (Voto de los Dres. Moliné O’Connor y Boggiano)

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento presupuestario fue introducido por la demandada (el Estado Nacional), que al contestar el informe requerido en los términos del art. 8 de la ley 16.986, «dijo que gestionó los fondos necesarios para el financiamiento del Programa y que el presupuesto es un acto institucional no sujeto al control de los jueces». En su recurso extraordinario agregó que «el Ministerio siempre cumplió acabadamente con las disposiciones de la ley 23.798 dentro del presupuesto asignado, con disponibilidad y aplicación al Programa y todas las jurisdicciones sanitarias del país deben arbitrar los medios para propender a su ejecución y gestionar los recursos para su financiación y ejecución, sin perjuicio del cometido del Ministerio de administración, asistencia técnica y coordinación».

Decisión del Tribunal:

Se confirma la sentencia apelada, que condenó al Estado nacional -Ministerio de Salud y Acción Social- a dar acabado cumplimiento a su obligación de asistencia, tratamiento y en especial suministro de medicamentos -en forma regular, oportuna y continua- a los enfermos de SIDA registrados en los hospitales públicos y efectores sanitarios del país.