Foco Temático: Igualdad y no discriminación, prueba de la subejecución del presupuesto (en la demanda), directivas presupuestarias concretas (en el voto concurrente)
Caso:
“Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA)” (exp. n° 41.747/0)
Tribunal:
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala III - Cortes Inferiores
Sentencia:
De Fondo
País: Argentina
Hechos:
En los distritos escolares ubicados en las zonas más pobres de la Ciudad de Buenos Aires, correspondientes a los barrios del sur (en particular, los distritos escolares 5, 19 y 21), las proporciones de alumnos en escuelas estatales primarias de jornada completa son hasta tres veces menor que las que se registran en otras zonas de la ciudad de mejor condición socioeconómica.
Los expertos y el propio Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires han reconocido que la modalidad de jornada completa presenta numerosas ventajas en comparación con la de jornada simple —a la que duplica en tiempo en la escuela—, tanto en lo relativo a la formación de los niñas/as como a sus procesos de socialización. Asimismo, genera repercusiones positivas en sus hogares, al brindar a los padres mayor tiempo para procurar un mayor sustento para el grupo familiar mediante el trabajo, lo que repercute especialmente en las madres, que asumen mayoritariamente las tareas de cuidado de las/os hijas/os debido al rol que aún les es socialmente impuesto.
Objeto:
ACIJ interpuso una acción de amparo colectivo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (en particular, el Ministerio de Educación) con el objeto de que se condenara al Gobierno:
“1- A cesar en su práctica discriminatoria consistente en la distribución inequitativa de la oferta de educación primaria de jornada completa de gestión estatal en perjuicio de las niñas y niños de los distritos escolares 5, 19 y 21, distritos estos que se encuentran entre los de peor condición socioeconómica de la Ciudad. Dicha práctica vulnera de manera manifiestamente arbitraria e injusta el principio y el derecho a la igualdad y a la educación de las niñas y los niños de los distritos escolares mencionados, pertenecientes a los sectores sociales históricamente postergados que habitan los barrios de la parte Sur de la Ciudad de Buenos Aires.
2- Asimismo, solicitamos se condene al GCBA [Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires] a recomponer los efectos discriminatorios de su práctica, mediante la creación de establecimientos educativos de gestión estatal de nivel primario en la modalidad de jornada completa en los DE 5, 19 y 21 en una cantidad adecuada al estándar constitucional de igualdad de oportunidades”.
Antecedentes:
La sentencia de primera instancia reconoció que la oferta educativa de gestión estatal de nivel primario en la modalidad de jornada completa era considerablemente menor en los distritos escolares 5, 19 y 21, en comparación con otras zonas de la Ciudad, y que no existían políticas públicas serias y constantes tendientes a nivelar la situación. Entendió que eso era “irregular y lesivo de derechos de incidencia colectiva” y que “la falta de implementación de un programa destinado a subsanar estas diferencias configura una omisión antijurídica”. Recordó que la Ciudad tiene “un deber inexcusable de asegurar y financiar el acceso a la educación sin discriminación; de dedicar una mayor inversión anual por alumno y de generar políticas especiales de compensación educativa en beneficio de las áreas con poblaciones social y económicamente vulnerables”. Sin embargo, se limitó a: 1) ordenar al Gobierno desarrollar un programa para satisfacer una pauta mínima (del 30%) establecida como meta por una ley local en el distrito 21 (el único por debajo de ese porcentaje); y 2) exhortar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Ciudad a implementar políticas públicas destinadas a igualar la oferta de escuelas de doble jornada en los distritos 5, 19 y 21 con el promedio de toda la Ciudad.
Contra esa sentencia, tanto ACIJ como el Asesor Tutelar interpusieron recursos de apelación por considerar que la sentencia omitió resolver el planteo constitucional hecho en la demanda y disponer órdenes para remediar la situación de discriminación. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires también apeló la sentencia.
Análisis Presupuestario:
La sentencia de Cámara sostuvo, por remisión al dictamen de la Fiscal, que “tanto la Constitución Nacional como diversos tratados internacionales consagran el derecho a la educación de los niños y adolescentes”, y que “varios instrumentos internacionales refieren al carácter progresivo de tales derechos, comprometiendo a los Estados parte a adoptar las medidas, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos en ellos reconocidos, en la medida de los recursos disponibles (conf. art. 26, de la Convención Americana de Derechos Humanos; 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 4, de la Convención sobre Derechos del Niño; entre otros)”.
Estimó “que la mera exhortación aparece como insuficiente a los fines de lograr la ejecución de una decisión judicial”. Tras invocar una Resolución del Consejo Federal de Educación (la Nro. 188/12) por medio de la cual se acordó duplicar para el año 2016 la cantidad de escuelas de jornada completa respecto de las existentes en el año 2011, consideró “que debería ordenarse al GCBA que presente el o los programas de política educativa diseñados a fin de alcanzar esa meta a incluir en el próximo presupuesto, que se someta a consideración de la Legislatura, en especial en relación a los distritos educativos 5 y 19”. Sostuvo, en otras palabras, que “toda vez que en el presente caso se debate el efectivo goce del derecho a la no discriminación […] debería modificarse la sentencia de grado en este punto y ordenarse al GCBA que desarrolle y presente el programa tendiente al cumplimiento de lo acordado en la resolución CFE 188/12, con especial atención de los distritos menos favorecidos de la Ciudad”.
También es interesante que uno de los jueces entendiera, en su voto concurrente, que correspondía además emitir una directiva presupuestaria concreta. Expresó que “a los fines de que la condena resulte plenamente efectiva y exigible, debe también compeler al Gobierno de la Ciudad a incluir en el próximo presupuesto que se presente a la Legislatura la partida correspondiente al programa de extensión de la modalidad de jornada completa en los distritos escolares 5 y 19, que -en los términos de la resol[u]ción CFE 188/12- se obliga a desarrollar y presentar. La previsión de asignación presupuestaria que aquí se dispone deberá ser acreditada dentro de los 15 días siguientes a la presentación del presupuesto correspondiente al año en que quede firme la sentencia de autos”.
A pesar de esos aspectos positivos de la sentencia, ésta también presenta defectos que es oportuno señalar. Por un lado, es cuestionable que los jueces se limitaran a aplicar una ley y una resolución que fijan mínimos y metas deseables, pero cuyo cumplimiento no remedia la discriminación comprobada. Por otro lado, la Cámara adoptó una mirada demasiado estrecha del rol del Poder Judicial frente a esa situación. Interpretó que “la pretensión de la actora en el sentido de que debería equipararse a todos los distritos de la Ciudad con aquellos que cuentan con mayor oferta de escuelas de jornada completa no puede ser atendida porque implica que el Tribunal debería definir no sólo qué programa educativo debería llevarse adelante –función del Poder Ejecutivo– sino también con qué recursos debería ejecutarse –función del Poder Legislativo, a quien corresponde la aprobación del presupuesto–”. Sin embargo, el objeto de la acción no era solicitarle al juez que definiera un programa educativo y los recursos con los que se ejecutaría, sino que ordenara al Poder Ejecutivo aplicar el programa educativo existente (cuyos contenidos y modos de financiamiento fueron dispuestos por los Poderes Ejecutivo y Legislativo) sin discriminación por condición socioeconómica, tal como exigen las normas constitucionales que consagran el derecho a la igualdad y no discriminación.
Quién introdujo el argumento presupuestario:
El argumento fue introducido por la actora (ACIJ) en su demanda, al sostener que “la conducta de la demandada consiste en mantener una oferta educativa discriminatoria para con el alumnado de los DE 5, 19 y 21, que no asegura la igualdad de oportunidades, y en no haber actuado en pos de subsanarla contando con los recursos para hacerlo, contraria a los artículos 11, 23 y 24 CCBA”. Se argumentó, por un lado, que la obligación de no discriminar es inmediata y, por lo tanto, no está sujeta a la realización progresiva ni a la disponibilidad de recursos. Por otro lado, se utilizaron información y argumentos presupuestarios para demostrar la existencia de recursos disponibles para remediar la discriminación que no estaban siendo utilizados por el Poder Ejecutivo, que sistemáticamente había subejecutado los recursos asignados en la ley de presupuesto para la construcción de escuelas. En su demanda ACIJ incluyó una tabla que detallaba cuánto dinero había sido ejecutado y cuánto subejecutado del presupuesto destinado a Infraestructura Escolar, en términos nominales, reales (tras el correspondiente ajuste por inflación) y porcentuales. De la tabla se desprendía que “la subejecución presupuestaria del área de Infraestructura Escolar ha sido una constante en la labor de los últimos años del Ministerio de Educación”. En efecto, “[l]a suma de los montos sub-ejecutados en los últimos años nos arroja un total de $ 593.031.098 en términos nominales. Es decir, en el periodo 2005-2010 el 45,22% del presupuesto destinado a infraestructura escolar no fue ejecutado”. ACIJ pudo precisar en su demanda que “[e]l monto no ejecutado en los últimos años sería suficiente para la construcción de aproximadamente 64 escuelas”.
Decisión del Tribunal:
La Cámara resolvió “[c]onfirmar el punto 1 del resolutorio de la se[n]tencia apelada y modificar el punto 2, ordenando al GCBA que d[e]sarrolle y presente un programa de extensión de la modalidad de jornada completa en los distritos escolares 5 y 19, en los términos de la resol[u]ción CFE 188/12”. Para así decidir, entendió que la mera exhortación era insuficiente.
Cabe mencionar que ambas partes interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra la sentencia de segunda instancia. ACIJ argumentó, una vez más, que la sentencia había omitido aplicar las cláusulas constitucionales sobre igualdad y no discriminación invocadas, al priorizar la aplicación de normas de inferior jerarquía que no eran suficientes para asegurar el cumplimiento de los derechos constitucionales vulnerados.
El rechazo de ambos recursos de inconstitucionalidad —porque la Cámara entendió que no había una cuestión constitucional en discusión— motivó la presentación de sendas quejas ante el Tribunal Superior de Justicia, que se encuentran pendientes de resolución.