Derecho a la educación: Subejecución presupuestaria e incumplimiento del deber de utilización del máximo de los recursos disponibles para remediar la falta de vacantes en el nivel inicial (Argentina, 2008)

Hechos:

Durante los ciclos lectivos correspondientes a los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ha incumplido sistemáticamente su obligación de adoptar políticas públicas tendientes a hacer efectivo el derecho de los niños y niñas de la ciudad a la educación en la etapa inicial

Objeto:

ACIJ interpuso un amparo colectivo para que «Se ordene al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a cumplir con su obligación constitucional e indelegable de asegurar y financiar el acceso a la educación inicial de los niños y niñas de la Ciudad (art. 24 CCABA)». Asimismo, solicitó como medida cautelar innovativa que se ordenara a la demandada que «diseñe y ejecute urgentemente medidas que -aunque resulten provisorias- tiendan a remediar la falta de vacantes del Nivel Inicial para el comienzo del ciclo lectivo 2007».

ACIJ sostiene que en la Ciudad existen miles de niños y niñas que no pueden obtener una vacante para acceder a la educación pública en el nivel inicial, lo que vulnera su derecho a la educación y a la autonomía. Por otro lado, otros niños acceden a la educación inicial, lo cual implica una violación al derecho a la igualdad de los excluidos. Afirma que esta situación se repite desde 2002, y que es aún más grave si se considera que la Ciudad tuvo a su disposición recursos económicos para incrementar la cantidad de vacantes ofrecidas y no los utilizó. Precisa que en los últimos años el porcentaje de subejecución del presupuesto destinado a obras de infraestructura escolar alcanzó en promedio el 32.3%. De este modo, señala que durante cinco años coexistieron un presupuesto subejecutado y falta de vacantes, situación que considera inexplicable. Destaca que la carencia de vacantes ha aumentado en los últimos años, y que en 2006 hubo 6047 niños que no tuvieron su vacante.

Antecedentes:

El magistrado de primera instancia dictó sentencia haciendo lugar al amparo. «En tal sentido, exigió a la accionada cesar en su omisión de asegurar y financiar el acceso a la educación inicial de los niños y niñas de 45 (cuarenta y cinco) días a 5 (cinco) años. Para asegurar el cumplimiento de la sentencia, ordenó a la demandada la presentación de: a) el detalle de las obras en ejecución a cargo de los Ministerios de Educación y de Derechos Humanos y Sociales, discriminadas por distrito escolar y precisando dirección, nombre del establecimiento, cantidad de aulas previstas, cantidad de niñas y niños que podrá albergar cada establecimiento, estado de la obra y fecha de finalización; b) los proyectos de obras nuevas necesarias para satisfacer la demanda educativa de los niños y niñas de 45 (cuarenta y cinco) días a 5 (cinco) años, discrim[ina]dos por distrito escolar, advirtiendo que los plazos de ejecución de las obras no deberán exceder del ciclo lectivo 2010; c) las medidas que se adoptarán para asegurar a partir del 2008 las vacantes a los niños y niñas del nivel inicial de educación; y d) la forma en que se hará el seguimiento de la situación de los niños que permanecieron en lista de espera durante el ciclo 2007 por no haber encontrado un establecimiento educativo.

En todos los casos, el a quo fijó los plazos en que la accionada debía dar cumplimiento a la manda judicial impartida. Frente a esta decisión, la demandada interpuso recurso de apelación a tenor de los argumentos que expone en su expresión de agravios de fs. 1345/1351».

Análisis Presupuestario:

En primer lugar, el tribunal analiza las políticas que el gobierno debe llevar a cabo con una mirada desde el presupuesto público: «No escapa a criterio de esta Alzada que para garantizar la educación inicial, la demandada debe implementar un determinado programa de acción, que presumiblemente deberá incluir obras de infraestructura que exigen el cumplimiento, incluso, de plazos legales. Empero, no debe perderse de vista que la obligación constitucional que pesa sobre la accionada en cuanto a la materia objeto de esta causa se remonta a más de once años, sin que la situación haya encontrado soluciones efectivas. Además, la falta de respuesta adecuada no tiene sustento en imposibilidades de origen material (falta de recursos económicos y/o humanos) sino más bien a una cuestionable gestión administrativa.»

El tribunal tuvo por verificada una subejecución presupuestaria por parte del gobierno y consideró que este hecho era demostrativo del incumplimiento del deber de adoptar medidas adecuadas para garantizar los derechos hasta el máximo de los recursos disponibles: «En efecto, tal como lo pusiera de manifiesto el a quo, y como se desprende del informe de la Auditoría General de la Ciudad agregado como prueba a fs. 135 y ss., se verificó una subejecución presupuestaria en el área de infraestructura escolar para el año 2003. La prueba señalada a fs. 148 destacó en el apartado ‘IX. Conclusiones’ que ‘Del análisis efectuado a la Dirección General de Infraestructura Escolar, Mantenieniento y Equipamiento surgen los siguientes aspectos: sub-ejecución presupuestaria del 63% del crédito vigente’. A su vez, el a quo destacó que la accionante denunció que la falta de ejecución del presupuesto en infraestructura escolar osciló entre $ 8.259.611 en el año 2002 y $ 68.346.979 en el año 2005, sin que tales consideraciones hayan sido refutadas por la Ciudad con anterioridad a la sentencia de grado y, tampoco, motivo de agravios ante esta Alzada. Este hecho es demostrativo de que la accionada no está cumpliendo con los tratados internacionales que gozan de jerarquía constitucional e imponen la adopción de medidas adecuadas para garantizar los derechos ‘hasta el máximo de los recursos de que se disponga’, tal como lo establece el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales».

Quién introdujo el argumento presupuestario:

La parte actora (ACIJ) en su demanda inicial: «En efecto, la carencia de establecimientos de educación inicial en número suficiente para satisfacer la demanda educativa, perjudica más a las familias de escasos recursos, que previsiblemente no contarán con los medios para enviar a sus niños a otro tipo de establecimientos pagos. Desde otra perspectiva, es oportuno observar aquí que la demandada no ha alegado la existencia de limitaciones presupuestarias que le hubieran impedido cumplir la manda constitucional de asegurar y garantizar el acceso a la educación inicial desde los cuarenta y cinco días de vida». En este sentido, ACIJ ha argumentado en su escrito de inicio en torno a la subejecución del presupuesto para infraestructura escolar, a partir del análisis de las cuentas de inversión para los años 2002 a 2005.

Según el análisis de ACIJ, la falta de ejecución del presupuesto en esta materia (infraestructura escolar) osciló entre $ 8.259.611 (año 2002) y $ 68.346.979 (año 2005). Tales consideraciones no fueron respondidas ni rebatidas por la demandada en oportunidad de contestar su informe en la presente acción.

Decisión del Tribunal:

La Cámara concluyó «que la sentencia de grado estableció de modo claro y razonable la forma en que la Administración deberá cumplir con sus deberes. Más aún, la sentencia de grado no impone específicamente, por ejemplo, la construcción de un número de escuelas para paliar la situación de déficit de vacantes del nivel inicial, sino que se limita a exigir la presentación de informes donde la demandada exprese las obras de infraestructura que tiene en ejecución o programadas y que ya fueron informadas en esta causa (punto 2.a. y 2.b.). Asimismo, dejó librado a criterio de la accionada la forma en que asegurará las vacantes para el próximo ciclo lectivo, limitándose a requerir el informe con las medidas que adoptará a tal fin (punto 2.c)». Por lo tanto, confirmó la sentencia de primera instancia.

Implementación de Sentencias:

Tres años después de la sentencia, se logró un acuerdo entre ACIJ y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde este último se comprometió, entre otras cosas, a: Llevar a cabo un plan de obras a los fines de satisfacer la demanda de vacantes en los niveles iniciales, e integrar en la ley de presupuesto una partida destinada a incrementar la planta de docentes y otra destinada a la ejecución de las mencionadas obras. Además ambas partes se comprometieron a realizar bimestralmente una «mesa de trabajo» para monitorear el cumplimiento del acuerdo.

Hasta el 17 de febrero de 2014, el Gobierno de la Ciudad no ha cumplido con sus obligaciones de presentar en cada una de las mesas de trabajo las listas de espera de alumnos de nivel inicial, ni tampoco cumplió con su deber de presentar un plan de obras adicional que resuelva el problema de vacantes a mediano y largo plazo.