Derecho a la salud: Obligación del Estado de garantizarlo utilizando el máximo de sus recursos disponibles (Argentina, 2000)

Hechos:

Adelqui Santiago Beviacqua nació el 26 de junio de 1996 con un padecimiento grave en su médula ósea que disminuye sus defensas inmunológicas, llamado enfermedad de Kostmann o neutropenia severa congénita. Su tratamiento requiere una medicación especial, cuyo nombre comercial es «Neutromax 300». Ésta le fue suministrada sin cargo por el Banco Nacional de Drogas Antineoplásicas, que depende del Ministerio de Salud y Acción Social, hasta el 2 de diciembre de 1998, cuando ese organismo comunicó a sus padres que entregaba el fármaco «por última vez».

Objeto:

Frente al peligro inminente de interrupción de dicho tratamiento, la madre del menor dedujo acción de amparo contra el Ministerio de Salud y Acción Social, la Secretaría de Programas de Salud y el referido Banco de Drogas Antineoplásicas. Solicitó el cese del acto lesivo que privó de la prestación necesaria al niño, con menoscabo de los derechos a la vida y a la salud garantizados por la Constitución Nacional y los tratados internacionales sobre derechos humanos.

Antecedentes:

El Juzgado Federal de Río Cuarto «hizo lugar al amparo y condenó al Ministerio de Salud y Acción Social a entregar las dosis necesarias del remedio prescripto, sin perjuicio de las gestiones que pudiera realizar para que su provisión se efectuara mediante los organismos a que había hecho referencia la demandada». Cabe recordar que la demandada había sostenido que «la interesada debía acudir a los servicios de su obra social, a cargo del Programa Médico Obligatorio para la protección de las personas que dependen del uso de estupefacientes (…) o bien solicitar un subsidio en la Secretaría de Desarrollo Social pues el Estado Nacional sólo tenía responsabilidad subsidiaria en esa materia».

El juez concluyó que «las razones dadas para suspender la asistencia al paciente y hacer recaer esa responsabilidad en la obra social o en la autoridad pública local, resultaban incompatibles con las obligaciones primarias puestas a cargo del Estado Nacional como garante del sistema de salud y que el acto atacado lesionaba los derechos a la vida, a la dignidad personal y al bienestar general protegidos por el preámbulo y por los arts. 33 y 42 de la Constitución Nacional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.»

Dicho pronunciamiento fue confirmado por la Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba. «A los fundamentos dados en la instancia anterior, la alzada agregó que: a) Los derechos a la vida y a la preservación de la salud reconocidos por los arts. 14, 14 bis, 18, 19 y 33 de la Ley Fundamental y los tratados internacionales de jerarquía constitucional, conllevan deberes correlativos que el Estado debe asumir en la organización del servicio sanitario. b) El principio de actuación subsidiaria que rige en esta materia se articula con la regla de solidaridad social, pues el Estado debe garantizar una cobertura asistencial a todos los ciudadanos, sin discriminación social, económica, cultural o geográfica (art. 1, ley 23.661), y ello impone su intervención cuando se encuentra superada la capacidad de previsión de los individuos o pequeñas comunidades. c) La obra social para el Personal de Entidades Deportivas y Civiles (OSPEDYC) a que pertenece la actora, no está en condiciones de asumir la regular cobertura de la medicación necesaria para el tratamiento del niño, habida cuenta de que la Asociación de Clínicas y Sanatorios del Sur de Córdoba (ACLISA) ha suspendido el convenio con dicha obra social por falta de pago de las prestaciones y la entidad «Córdoba Farmacéutica Coop. Ltda.» ha rescindido el contrato a partir del 11 de marzo de 1999, por lo que los afiliados de aquélla se encuentran sin la debida cobertura médica y asistencial. ch) Frente a la actuación deficiente de la entidad médica sindical, la situación de precariedad laboral y económica de la familia y el estado de extrema urgencia que reviste el suministro del remedio requerido, es el Estado Nacional -mediante el ministerio demandado- el que debe intervenir subsidiariamente para dar adecuada tutela a los derechos del menor, sin perjuicio de que efectúe los trámites necesarios para lograr que esa asistencia sea realizada de modo regular y efectivo por los organismos que correspondan.»

Contra esa sentencia, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario federal.

Análisis Presupuestario:

La Corte recuerda que, mediante el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, «los estados partes se han obligado ‘hasta el máximo de los recursos’ de que dispongan para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en dicho tratado (art. 2, inc. 1).  En lo que concierne al modo de realización en estados de estructura federal, el propio Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha reconocido que dicha estructura exige que los cantones sean los responsables de ciertos derechos, pero también ha reafirmado que el  gobierno federal tiene la responsabilidad legal de garantizar la aplicación del pacto (conf.  Naciones Unidas.  Consejo Económico Social.  Aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.  Informes iniciales presentados por los estados parte con arreglo a los arts. 16 y 17 del Pacto.  Observaciones.  Suiza E/1990/5/Add.33-, 20 y 23 noviembre de 1998 (…)».

Señala que, «asimismo, la ‘cláusula federal’ prevista en la Convención Americana sobre Derechos Humanos impone al gobierno nacional el cumplimiento de todas las obligaciones relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial, y el deber de tomar ‘de inmediato’ las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, para que las autoridades componentes del Estado federal puedan cumplir con las disposiciones de ese tratado (art. 28, incs. 1 y 2)». «[E]l Estado Nacional ha asumido, pues, compromisos internacionales explícitos encaminados a promover y facilitar las prestaciones de salud que requiera la minoridad y no puede desligarse válidamente de esos deberes so pretexto de la inactividad de otras entidades públicas o privadas, máxime cuando ellas participan de un mismo sistema sanitario y lo que se halla en juego es el interés superior del niño, que debe ser tutelado por sobre otras consideraciones por todos los departamentos gubernamentales (art. 3, Convención sobre los Derechos del Niño, ya citada)».

La Corte subraya que «La existencia de una obra social que deba cumplir el Programa Médico Obligatorio -resolución 247/96, MS y AS, ya citada, no puede redundar en perjuicio de la afiliada y menos aún del niño, pues si se aceptara el criterio de la recurrente que pretende justificar la interrupción de su asistencia en razón de las obligaciones puestas a cargo de aquella entidad, se establecería un supuesto de discriminación inversa respecto de la madre del menor que, amén de no contar con prestaciones oportunas del organismo al que está asociada, carecería absolutamente del derecho a la atención sanitaria pública, lo que colocaría al Estado Nacional en flagrante violación de los compromisos asumidos en el cuidado de la salud.»

Expresa que «por ley 24.901 se ha creado un sistema de prestaciones básicas ‘de atención integral a favor de las personas con discapacidad’ y se ha dejado a cargo de las obras sociales comprendidas en la ley 23.660 la obligatoriedad de su cobertura (arts. 1 y 2).  Empero, frente al énfasis puesto en los tratados internacionales para preservar la vida de los niños, el Estado no puede desentenderse de sus deberes haciendo recaer el mayor peso en la realización del servicio de salud en entidades que, como en el caso, no han dado siempre adecuada tutela asistencial, conclusión que lleva en el sub examine a dar preferente atención a las necesidades derivadas de la minusvalía del menor y revaloriza la labor que debe desarrollar con tal finalidad la autoridad de aplicación.

[L]a resolución de la alzada ha sido suficientemente explícita en cuanto ha asignado a la demandada responsabilidad subsidiaria y ha dejado a salvo sus atribuciones para encauzar la entrega del medicamento con la urgencia y oportunidad que el caso exige, sin liberar al gobierno provincial o la obra social de sus obligaciones legales, y es inconcebible que puedan invocarse perjuicios derivados de las gestiones encomendadas en la sentencia, cuando es el Estado Nacional el encargado de velar por el fiel cumplimiento de los derechos constitucionales que amparan la vida y la salud del niño y de asegurar la continuidad de su tratamiento».

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento fue introducido por el Estado, al afirmar en su recurso que «en la condena se ha soslayado considerar (…) que la carga impuesta por el a quo compromete los recursos económicos disponibles para organizar los planes de salud, de acuerdo con lo previsto en la ley 24.156 de administración financiera en detrimento de la población desprovista de cobertura médica que el ministerio tiene que proteger.»

Decisión del Tribunal:

La Corte confirma la sentencia recurrida.