Herramientas para el análisis presupuestario

Autor

ACIJ

Temas Tratados

- Derecho a la igualdad y obligación inmediata de no discriminar (en el caso, por origen o condición socio económica);
- Subejecución del presupuesto destinado a infraestructura escolar como prueba del incumplimiento del deber de usar el máximo de los recursos disponibles.

Resumen:

• Los hechos

Este caso se origina en la situación de discriminación estructural en relación con el derecho a la educación en perjuicio de los/as niños/as de los distritos escolares ubicados en las zonas más pobres de la Ciudad de Buenos Aires, correspondientes a los barrios del sur (en particular, los distritos escolares 5, 19 y 21). Allí, las proporciones de alumnos en escuelas estatales primarias de jornada completa son hasta tres veces menores que las que se registran en otras zonas de la ciudad de mejor condición socioeconómica. Esos distritos son, a su vez, los menos favorecidos según el índice utilizado para la medición de la pobreza, el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas.

La situación es alarmante dado que la modalidad de jornada completa presenta numerosas ventajas en comparación con la de jornada simple —a la que duplica en tiempo en la escuela—, tanto en lo relativo a la formación de los/as niñas/as como a sus procesos de socialización. Asimismo, genera repercusiones positivas en sus hogares, al brindar a los padres mayor tiempo para procurar un mayor sustento para el grupo familiar mediante el trabajo, lo que repercute especialmente en las madres, que asumen mayoritariamente las tareas de cuidado de las/os hijas/os debido al rol que aún les es socialmente impuesto.

• El escrito

ACIJ entendió que la distribución inequitativa de la oferta de educación primaria de jornada completa de gestión estatal en perjuicio de los/as niños/as de esos distritos escolares constituía una práctica discriminatoria que vulneraba sus derechos a la igualdad y la educación. Por lo tanto, interpuso la presente acción de amparo colectivo en junio de 2011 contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. El objeto de la demanda fue que se condenara al Gobierno a cesar en su práctica discriminatoria y recomponer los efectos discriminatorios mediante la creación de establecimientos educativos de gestión estatal de nivel primario en la modalidad de jornada completa en los distritos escolares menos favorecidos en una cantidad adecuada al estándar constitucional de igualdad de oportunidades.

• Los argumentos presupuestarios del escrito

Si bien ACIJ argumentó en su demanda que la obligación de no discriminar es inmediata (y, por lo tanto, no está sujeta a la realización progresiva ni a la disponibilidad de recursos), utilizó información y argumentos presupuestarios para demostrar la existencia de recursos disponibles para remediar la discriminación que no estaban siendo utilizados por el Poder Ejecutivo, que sistemáticamente había subejecutado los recursos asignados en la ley de presupuesto para la construcción de escuelas.

De este modo, ACIJ expresó, por un lado, que “las políticas de gastos –o lo que es peor, su falta– a lo largo de los años ha conducido a que se brinden distintas oportunidades educativas, esto es, distintas calidades de educación, en desmedro de los sectores más vulnerables de la sociedad”. Recordó que “‘[l]a prohibición de la discriminación, consagrada en el párrafo 2 del artículo 2 del Pacto, no está supeditada ni a una implantación gradual ni a la disponibilidad de recursos, se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de la educación y abarca todos los motivos de discriminación rechazados internacionalmente’ (CDESC, Observación General Nº 13: El derecho a la educación)”.

Por otro lado, ACIJ remarcó que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires “ha vulnerado el derecho a la educación en relación con la obligación de garantizarlo hasta el máximo de los recursos de que disponga”. Tras analizar el presupuesto de la ciudad, concluyó que el Gobierno “tuvo a su disposición recursos económicos para incrementar la cantidad de unidades educativas en los distritos marginados, y por ende, de vacantes ofrecidas en la modalidad de jornada completa, y no los utilizó”. Precisó que el Gobierno “ha incurrido sistemáticamente en la subejecución del presupuesto destinado a Infraestructura Escolar, cuya utilización podría haber adecuado la oferta educativa de los D[istritos] E[scolares] 5, 19 y 21”. Graficó sus hallazgos por medio de una tabla que detallaba cuánto dinero había sido ejecutado y cuánto subejecutado del presupuesto destinado a Infraestructura Escolar, en términos nominales, reales (tras el correspondiente ajuste por inflación) y porcentuales. De la tabla se desprendía que “la subejecución presupuestaria del área de Infraestructura Escolar ha sido una constante en la labor de los últimos años del Ministerio de Educación”. En efecto, “[l]a suma de los montos subejecutados en los últimos años nos arroja un total de $ 593.031.098 en términos nominales. Es decir, en el periodo 2005-2010 el 45,22% del presupuesto destinado a infraestructura escolar no fue ejecutado”. ACIJ pudo precisar en su demanda que “[e]l monto no ejecutado en los últimos años sería suficiente para la construcción de aproximadamente 64 escuelas”.

• La sentencia obtenida y el estado actual de la causa

El caso tuvo sentencia de primera y segunda instancia, ambas parcialmente favorables. La sentencia de primera instancia reconoció que la oferta educativa de gestión estatal de nivel primario en la modalidad de jornada completa era considerablemente menor en los distritos escolares señalados, en comparación con otras zonas de la Ciudad, y que no existían políticas públicas serias y constantes tendientes a nivelar la situación. Entendió que eso era “irregular y lesivo de derechos de incidencia colectiva” y que “la falta de implementación de un programa destinado a subsanar estas diferencias configura una omisión antijurídica”. Sin embargo, se limitó a: 1) ordenar al Gobierno desarrollar un programa para satisfacer una pauta mínima (del 30%) establecida como meta por una ley nacional en el distrito escolar 21 (el único por debajo de ese porcentaje); y 2) exhortar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Ciudad a implementar políticas públicas destinadas a igualar la oferta de escuelas de doble jornada en los distritos 5, 19 y 21 con el promedio de toda la Ciudad.

Contra esa sentencia, tanto ACIJ como el Asesor Tutelar interpusieron recursos de apelación por considerar que la sentencia omitió resolver el planteo constitucional hecho en la demanda y disponer órdenes para remediar la situación de discriminación. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires también apeló la sentencia. La Cámara de Apelaciones confirmó el punto 1 de la sentencia y modificó el punto 2 por entender que la mera exhortación era insuficiente. En consecuencia, ordenó al GCBA desarrollar y presentar un programa de extensión de la modalidad de jornada completa en los distritos escolares 5 y 19, en los términos de una resolución federal en la que se acordó duplicar para el año 2016 la cantidad de escuelas con jornada completa respecto de las existentes en el año 2011. Cabe destacar que uno de los jueces entendió, en su voto concurrente, que correspondía, además, emitir una directiva presupuestaria concreta: “a los fines de que la condena resulte plenamente efectiva y exigible, debe también compeler al Gobierno de la Ciudad a incluir en el próximo presupuesto que se presente a la Legislatura la partida correspondiente al programa de extensión de la modalidad de jornada completa en los distritos escolares 5 y 19, que -en los términos de la resol[u]ción CFE 188/12- se obliga a desarrollar y presentar. La previsión de asignación presupuestaria que aquí se dispone deberá ser acreditada dentro de los 15 días siguientes a la presentación del presupuesto correspondiente al año en que quede firme la sentencia de autos”.

Ambas partes interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra la sentencia de segunda instancia. ACIJ argumentó, una vez más, que la sentencia había omitido aplicar las cláusulas constitucionales sobre igualdad y no discriminación invocadas, al priorizar la aplicación de normas de inferior jerarquía que no eran suficientes para asegurar el cumplimiento de los derechos constitucionales vulnerados. El rechazo de ambos recursos de inconstitucionalidad —porque la Cámara entendió que no había una cuestión constitucional en discusión— motivó la presentación de sendas quejas ante el Tribunal Superior de Justicia, que se encuentran pendientes de resolución.