Derecho a la integridad personal y a la vivienda digna: Pueblos indígenas en situación de emergencia (Colombia, 2011)

Hechos:

A partir del mes de noviembre de 2008, comenzó una fuerte temporada invernal que afectó el Municipio de Dagua (Valle del Cauca) y generó una situación de emergencia de especial gravedad en la comunidad indígena del cañón del río pepitas. La creciente del río pepitas tornó sus caminos intransitables, afectó algunas viviendas de miembros de la comunidad y produjo daños en la escuela étnica Indio Agualongo.

Durante el año 2009, las autoridades del resguardo del río pepitas elevaron diversas solicitudes ante la Oficina de atención y prevención de desastres del municipio de Dagua, mediante las cuales requirieron el arreglo de los caminos destruidos y las edificaciones afectadas por las «avenidas« de los diferentes ríos y quebradas de la región. Sin embargo, pasado más de un año desde que culminó la ola invernal, las autoridades accionadas no habían efectuado ninguna acción para solucionar la situación del resguardo.

Objeto:

La Gobernadora y Representante Legal de la comunidad indígena interpuso acción de tutela con el fin de obtener amparo constitucional a los derechos fundamentales a la vida, la integridad física y la vivienda digna de los miembros de la comunidad, que considera amenazados por la actitud omisiva de la alcaldía municipal de Dagua y el Clopad del municipio frente a la grave afectación que produjo la ola invernal de 2008 en los caminos aledaños al resguardo y en algunas edificaciones de la comunidad.

Antecedentes:

El Juzgado promiscuo municipal de Dagua, en sentencia de primera instancia, denegó el amparo por entender que la acción de tutela no era la vía procedente.

El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Santiago de Cali confirmó la decisión por entender que «la acción de tutela es improcedente para obtener (o solicitar) la construcción de una obra pública, ‘ya que estaría el juez (…) entrometiéndose en materias de política administrativa y llevando a un co-gobierno de la rama judicial, contrario al principio de separación de funciones que consagra la Carta Política’.

Para llevar a cabo obras públicas es necesario que estén previstas en el presupuesto y que exista la disponibilidad de recursos; y, si el objeto de la acción es reclamar la indemnización por los perjuicios materiales ocasionados por el invierno, los afectados cuentan con las acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso-administrativa».

Agregó que «Las personas tienen la obligación de colaborar en el cuidado de su bienestar y supervivencia (…), así que corresponde a la comunidad del río pepitas adoptar determinadas medidas de seguridad ante el riesgo que representa para su territorio la llegada del invierno.

Con todo, corresponde a la alcaldía municipal de Dagua ‘estar atent[a] a prestar la colaboración que necesita la comunidad en caso de situaciones de emergencia que se generan por ola invernal o por otras razones de la naturaleza, mientras se realicen las obras cuya gestión para obtención de recursos dice estar adelantando'».

Análisis Presupuestario:

La Corte sostiene que «El juez constitucional debe tener presente, al evaluar la procedencia de la acción de tutela frente a facetas positivas de un derecho constitucional, que la inacción estatal no es constitucionalmente legítima en virtud del principio de progresividad, que ordena dar ‘pasos hacia delante’ y prohíbe los pasos regresivos en la cobertura y eficacia de los derechos constitucionales».

Sostiene que «el manejo de situaciones de riesgo (de origen natural o antrópico) puede requerir, en ocasiones, de la destinación de recursos económicos y administrativos significativos, decisiones que, en principio, corresponde adoptar a los órganos de decisión política. En relación con el alcance de intervención legítima del juez de tutela en asuntos que requieren la construcción de obras públicas para su manejo, ‘(…) El juez constitucional, una vez verificada la vulneración o amenaza contra los derechos fundamentales, no puede limitar su labor a reconocer la complejidad y los desafíos de diversa índole que plantea la situación, y admitir que el asunto implica trámites y procedimientos administrativos, compromete cuantiosos recursos presupuestales y, consecuencialmente abstenerse de impartir las órdenes que eviten la vulneración o su amenaza (…) el juez constitucional tiene el deber de preguntarse (…) qué tipo de órdenes puede dar para subsanar las omisiones, negligencias o simples trabas burocráticas que impiden tomar las medidas para eliminar o atenuar el riesgo de que se presente una nueva y grave vulneración de derechos fundamentales».

La Corte cita un caso referido a la previsión de desastres técnicamente previsibles, en el que «el Consejo de Estado ha explicado hasta qué punto las limitaciones presupuestales pueden ser consideradas por el juez competente al momento de adoptar determinaciones que impliquen la movilización de recursos». Allí, el Consejo sostuvo «que la ausencia de disponibilidad presupuestal no podía convertirse en obstáculo insalvable para la protección de un derecho evidentemente amenazado (…). Agregó que, a pesar de que la disponibilidad presupuestal es necesaria para la ejecución de una obra pública, ello no implica que las gestiones de consecución de recursos puedan alargarse indefinidamente, mientras avanza paralelamente el desconocimiento de los derechos de la comunidad. Por ello, si bien es importante que el operador jurídico conozca y tome en cuenta los aspectos financieros y la situación concreta del ente territorial involucrado en el asunto, también debe preservarse la vigencia del derecho bajo amenaza o efectivamente vulnerado».

Respecto del caso concreto, la Corte sostiene que «En relación con la restricción presupuestal propuesta por el municipio como obstáculo para atender la situación del río pepitas, resulta importante efectuar algunas precisiones desde el punto de vista constitucional: (i) la ausencia de disponibilidad económica, en principio, no justifica el incumplimiento de las obligaciones correlativas a la eficacia de los derechos fundamentales; sin embargo, (ii) es legítimo que algunas facetas prestacionales de los derechos se satisfagan en un proceso progresivo, acorde con el nivel de desarrollo económico del Estado. En ese caso, sin embargo (iii) debe observarse plenamente la prohibición de discriminación, (iv) la inacción del Estado no es legítima pues el cumplimiento progresivo se logra dando pasos hacia una mayor cobertura y evitando retrocesos injustificados (irrazonables y desproporcionados).

Con todo, la comprobación de los obstáculos financieros  (v) corresponde a las autoridades públicas pues son estas (especialmente si se trata de entes territoriales) quienes tienen la información pertinente. Por lo tanto, la alegación de una imposibilidad económica ‘genérica’ no es aceptable desde un punto de vista constitucional; (vi) el manejo indebido de los recursos públicos tampoco exime a las autoridades de cumplir con sus obligaciones en virtud del principio según el cual nadie puede alegar su propia culpa y el mandato de eficacia de los derechos fundamentales».

La Corte recuerda que «si bien el juez de tutela no puede actuar como ‘co-administrador‘, ni establecer los parámetros financieros y técnicos para la elaboración de una obra pública, tampoco puede legítimamente constatar que un derecho constitucional se encuentra comprometido y abstenerse, sin embargo, de adoptar medida alguna». Y agrega que «En relación con la restricción presupuestal, en principio, la Sala comparte la posición del Consejo de Estado, según la cual un trámite de reestructuración de pasivos no puede suspender las obligaciones estatales para la eficacia de los derechos constitucionales, sin perjuicio de que se prevean plazos amplios para el cumplimiento de lo dispuesto en el fallo».

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento fue introducido por el Municipio de Dagua, al solicitar la denegación del amparo, argumentó que «se encuentra incurso en trámite de reestructuración de pasivos desde junio de 2001 y por un término de 12 años, por lo que no cuenta con fondos suficientes para atender todas las necesidades de la comunidad indígena del río pepitas, y las demás obligaciones derivadas de la ola invernal de 2008, toda vez que un alto porcentaje de sus recursos se destina al pago del acuerdo mencionado y solo un excedente se dirige a inversión y atención de desastres». Sostuvo, en consecuencia, que el amparo era improcedente ya que «no pueden derivarse de la Constitución y la ley obligaciones imposibles de cumplir» y «no es viable para el juez de tutela ordenar la construcción de obras de ingeniería como muros, caminos, expropiaciones de tierra, escuelas, para solucionar la situación de la comunidad indígena del río pepitas, pues esas decisiones corresponden a la alcaldía de Dagua».

Decisión del Tribunal:

La Corte resuelve, en lo fundamental:

«(…) Segundo. Revocar los fallos proferidos en primera instancia (…) en tanto denegaron el amparo invocado (…) y, en su lugar, conceder el amparo a los derechos fundamentales al territorio colectivo del resguardo pepitas; a la vivienda digna de miembros del resguardo (identificables); a la educación de los menores del resguardo del río pepitas; y a la prevención y atención de desastres de la comunidad indígena del río pepitas, en relación con la seguridad e integridad personal de los miembros del resguardo.
(…) Cuarto. Ordenar al Comité local para la prevención y atención de desastres de Dagua (Clopad – Dagua); al Comité regional para la prevención y atención de desastres del Valle del Cuaca (Crepad – Valle del Cauca) y a la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia que dispongan lo necesario para efectuar reuniones de coordinación con la comunidad indígena del río pepitas (…).
Quinto. Ordenar a la alcaldía de Dagua – Clopad (Dagua), realizar la actualización del censo de viviendas afectadas por el crecimiento del río pepitas, desde el momento de la interposición de la tutela hasta la notificación del fallo, en el término de 15 días contados a partir de la notificación del fallo. En el término de 3 meses el municipio deberá proceder, en coordinación con la comunidad del río pepitas a reparar las viviendas mencionadas. Si se verifica que existen viviendas imposibles de reparar, se ordena al municipio de Dagua informar a los afectados sobre los planes de vivienda de interés social adelantados por el ente territorial, e incluir a los afectados interesados en aquellos que sean pertinentes (…).
Octavo. Ordenar a la alcaldía de Dagua – Clopad (Dagua) que, en el término de 3 meses contados a partir de la notificación de este fallo proceda a la reparación de los daños sufridos por la escuela Indio Agualondo establecida en el resguardo indígena del río pepitas (…).
Décimo. Ordenar al Departamento del Valle del Cauca – Crepad del Valle del Cauca que, en el término de 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia y, de acuerdo con los resultados del inventario de viviendas o mejoras que deberá efectuar el municipio de Dagua, inscriba a los afectados en los planes de vivienda de interés social que actualmente funcionan en el Departamento (…).
Undécimo. Ordenar al Departamento del Valle del Cauca – Crepad del Valle del Cauca que, en el término de 6 meses contados desde la notificación de este fallo deberá contratar y evaluar los estudios para el manejo del río pepitas y la habilitación de los caminos adyacentes al resguardo (…).
Duodécimo. Ordenar al Departamento del Valle del Cauca – Crepad del Valle del Cauca que, en el término de 2 años proceda a la ejecución de las obras pertinentes para el manejo del río pepitas, de conformidad con los estudios realizados en cumplimiento del numeral anterior, cumpliendo el trámite de consulta previa, en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional.
(…) Decimosexto. Solicitar a la Procuraduría General de la Nación, Delegada preventiva para derechos humanos y asuntos étnicos, y a la Defensoría del Pueblo, Delegada para los indígenas y las minorías étnicas, para que, en el marco de sus competencias, concurran en la verificación del cumplimiento de las órdenes previstas en esta providencia.
Decimoséptimo. Advertir a las autoridades vinculadas en este trámite que tanto la adopción definitiva de los planes de atención y prevención de desastres que involucren un componente de atención diferencial o los ajustes razonables frente a comunidades indígenas o tribales, como la ejecución de una obra pública como el manejo del río pepitas, deberán surtir el trámite de consulta previa, en los términos previstos por la jurisprudencia de esta Corporación (…)».