Derecho a la educación: Recursos insuficientes para asegurar el derecho constitucional a una buena educación (Estados Unidos, 2003)

Hechos:

Al momento de la interposición de la presente acción, las escuelas públicas de la ciudad de Nueva York tenían a los estudiantes con más necesidades: económicamente desaventajados y con un nivel de inglés bajo (al tratarse, en gran parte, de afroamericanos e hispanos). Además, la ciudad presentaba uno de los costos educativos locales más altos, por ejemplo en lo relativo a los servicios profesionales. Sin embargo, recibía uno de los financiamientos por estudiante más bajos y tenía algunos de los peores resultados educativos, tales como índices de deserción elevados y calificaciones bajas. Decenas de miles de alumnos eran ubicados en clases superpobladas, recibían clases de profesores no calificados, y tenían instalaciones y equipamientos inadecuados.

Objeto:

La organización sin fines de lucro “Campaign for Fiscal Equity” interpuso una demanda contra el Estado de Nueva York en la que sostuvo que el financiamiento estatal de la educación pública en la ciudad de Nueva York era insuficiente para asegurar el derecho constitucional a una buena educación (“sound education”).

Antecedentes:

En 1995, la Corte de Apelaciones de Nueva York resolvió (en el marco del caso “CFE I”, una etapa anterior de este proceso) que, según la constitución del Estado de Nueva York, hay un derecho a una buena educación. Definió cuál es, a grandes rasgos, el contenido de ese derecho y qué hechos debían probar los actores para acreditar la violación alegada. En particular, precisó que debía probarse la correlación entre el sistema de financiamiento del Estado de Nueva York y las fallas en el cumplimiento del mandato constitucional, así como las prácticas discriminatorias invocadas. A tal fin, remitió el caso al tribunal de primera instancia (la Corte Suprema de Nueva York), que resolvió que había una violación. Apelada esa sentencia, la División de Apelaciones de la Corte Suprema la revocó.

Análisis Presupuestario:

El caso muestra claramente la relación entre los derechos (aquí, a una buena educación) y el presupuesto: la relación de causalidad entre la insuficiencia de los recursos asignados por el Estado de Nueva York y las deficiencias en la educación pública de la ciudad de Nueva York era precisamente lo que debía ser probado para tener por configurada una violación constitucional.

La Corte de Apelaciones, en línea con lo que había decidido la Corte Suprema, tuvo por demostrada esa relación de causalidad al haberse acreditado que un aumento en el financiamiento podría proveer mejores profesores, instalaciones y herramientas para el aprendizaje (por ejemplo, bibliotecas y computadoras), lo que a su vez mejoraría el rendimiento de los alumnos.

Si bien analizó detalladamente el financiamiento del sistema de educación pública en la ciudad y comparó el gasto por alumno allí (y la contribución del Estado en ese monto) con el de otros distritos dentro del mismo Estado, aclaró que no hay un derecho a tener un igual financiamiento estatal, sino a escuelas que brinden la oportunidad de recibir una buena educación.

El análisis presupuestario permitió responder una serie de defensas presentadas por el Estado. En primer lugar, el Estado argumentó que había mejores usos que las autoridades de la ciudad podían dar a los fondos que recibían de él (por ejemplo, destinarlos a brindar apoyo familiar), lo que probaría que el problema no se hallaba en el financiamiento. Frente a ello, la Corte consideró que bastaba con probar la relación de causalidad señalada, sin que fuera necesario analizar todas las alternativas posibles para utilizar los fondos. Afirmó que “[l]as decisiones acerca de las prioridades al gastar son en verdad competencia de la Legislatura, pero tenemos un deber de determinar si el Estado está proveyendo a los alumnos la oportunidad de una buena educación básica. Aunque puede ser que un dólar gastado en mejorar los ‘hogares disfuncionales’ vaya más lejos que uno gastado en una educación decente, no tenemos ningún mandato constitucional de sopesar estas alternativas”.

En segundo lugar, el Estado alegó que el financiamiento de la ciudad de Nueva York era adecuado si se lo comparaba con el gasto promedio por alumno en Estados Unidos en general y en otras ciudades grandes como Los Ángeles. Sin embargo, la Corte entendió que eso no probaba que el gasto fuera suficiente para asegurar una buena educación porque no tenía en cuenta las necesidades, los costos y los resultados educativos locales.

En tercer lugar, el Estado cuestionó la ineficiencia de algunos gastos de la ciudad, como el de las escuelas especiales segregadas. No obstante, la Corte de Apelaciones descartó que ese ahorro fuera representativo y pudiera utilizarse para mejorar significativamente la calidad de la educación.

Finalmente, la Corte rechazó la defensa del Estado basada en los excesivos gastos burocráticos y la corrupción en la ciudad de Nueva York, e indicó que el Estado era responsable por esas circunstancias en tanto las autoridades de la ciudad son sus agentes y le delegaron la responsabilidad educativa. Algo similar respondió ante la afirmación del Estado de que el apoyo económico concurrente brindado por la ciudad de Nueva York era insuficiente. Los jueces señalaron que el Estado tiene la potestad de ordenar a la ciudad mantener un nivel mínimo de financiamiento educativo porque controla su sistema tributario y la deuda que ésta puede contraer.

En conclusión, la Corte de Apelaciones entendió que era necesario modificar la fórmula con arreglo a la cual el Estado financiaba la educación en la ciudad porque “los elementos igualadores de la fórmula de ayuda estatal no operan en ventaja de los estudiantes de la ciudad, tanto más en cuanto en sistema no tiene en cuenta el costo elevado de tener escuelas en la ciudad”. “Así, el proceso político asigna a las escuelas de la ciudad una porción de la ayuda estatal que no guarda una relación perceptible con las necesidades de los estudiantes de la ciudad”.

Respecto del rol del Poder Judicial y los límites que éste debe respetar al ordenar remedios, los actores habían demandado que, dada la larga historia de inacción estatal a pesar de la inadecuación del sistema de financiamiento educativo, los jueces “iniciaran un diálogo legislativo/judicial emitiendo directivas a la legislatura para reestructurar el sistema y ordenando con calendarios estrictos que los recursos necesarios fueran brindados”. El Estado, en cambio, había solicitado que sólo se ordenara (para el supuesto de que se hallara una violación) eliminar las deficiencias, en forma genérica.

La Corte de Apelaciones, por su parte, sostuvo que los dos extremos eran problemáticos porque, por un lado, los jueces no tienen la autoridad ni la capacidad para manejar los detalles del financiamiento educativo, sino que deben ser deferentes con la legislatura en lo relacionado con políticas públicas, en particular cuando se trata de una cuestión tan importante como el financiamiento educativo. Sin embargo afirmaron, por otro lado, que los jueces son aptos para revisar actos cuestionados de otras ramas del gobierno en tanto son competentes para definir y salvaguardar los derechos constitucionales y disponer remedios ante las violaciones. Consideraron que había un remedio más prometedor y, en última instancia, menos complejo para los jueces que simplemente ordenar a las partes eliminar las deficiencias, como pretendía el Estado.

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento fue introducido por los actores en su demanda, al objetar el sistema de financiamiento estatal de la ciudad de Nueva York por considerarlo inconstitucional.

Decisión del Tribunal:

La Corte de Apelaciones, tras concluir que los actores habían establecido prima facie que el sistema de financiamiento estatal no brindaba una buena educación básica a los niños de la ciudad en violación de la constitución de Nueva York, revocó la sentencia recurrida y dispuso una serie de órdenes (modificatorias en parte de la sentencia de primera instancia, que tenía un alcance más amplio). Ordenó al Estado determinar, en primer lugar, el costo real de brindar una buena educación básica en la ciudad y establecer luego las reformas adecuadas para alcanzar el nivel de financiamiento requerido. Como reconoció que “el proceso (…) no podía completarse de la noche a la mañana”, otorgó un plazo para implementar las medidas necesarias.

La Corte aclaró que no se trataba de un remedio extraordinario o sin precedentes, sino uno diseñado para remediar la violación constitucional detectada y evitar que el litigio se extendiera por décadas como consecuencia de no haber emitido órdenes específicas (para ello tuvo en cuenta la experiencia del Estado de Nueva Jersey en otro caso). Precisó que algunas cuestiones, tales como cómo debía distribuirse la carga del financiamiento entre el estado y la ciudad, estaban reservadas a la legislatura.

Implementación de Sentencias:

Semanas después del dictado de la sentencia de fondo, el Gobernador del Estado de Nueva York creó la “Comisión sobre la Reforma de la Educación en el Estado de Nueva York”, encargada de recomendar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo el financiamiento educativo y otras reformas necesarias para asegurar que todos los niños en el Estado de Nueva York tuvieran la oportunidad de obtener una buena educación básica. En el curso de este litigio, el Gobernador remitió a los tribunales un “Plan de Reforma de la Educación Estatal”.

Cumplido el plazo fijado en la sentencia de fondo, los jueces examinaron, en el marco del proceso de implementación de la sentencia, la evaluación del costo realizada por el Estado en su plan, con arreglo al cual “el costo de brindar una buena educación básica en la Ciudad de Nueva York era de U$S 1,93 mil millones en fondos anuales operativos adicionales”. La Corte de Apelaciones de Nueva York consideró que dicho cálculo era razonable, por lo que concluyó que “el financiamiento constitucionalmente requerido por los Distritos Escolares de la Ciudad de Nueva York incluye, tal como fue demostrado en este expediente, fondos operativos adicionales por un monto de U$S 1,93 mil millones, ajustados por referencia a la última versión del GCEI [Índice Geográfico del Costo de la Educación] y la inflación desde 2004”.