Derecho a la salud de personas con VIH: Principio de progresividad, y deber de priorizar la recaudación y la distribución presupuestaria para planes sociales (Perú, 2004)

Hechos:

El Sr. José Luis Correa Condori sostiene que, desde la fecha en que se le diagnosticó VIH, el Estado no ha cumplido con otorgarle un tratamiento integral, sino que le ha recetado únicamente medicinas para tratamientos menores. Asimismo, afirma que no cuenta con los recursos económicos necesarios para afrontar el alto costo del tratamiento de esta enfermedad, por lo que solicita al Estado que cumpla su obligación de atender la salud de la población.

Objeto:

El recurrente interpone acción de amparo contra el Estado peruano solicitando que se le otorgue tutela a sus derechos constitucionales a la vida y a la protección integral a la salud en su condición de paciente con VIH/SIDA. Demanda que se le otorgue atención médica integral mediante la provisión constante de medicamentos necesarios para el tratamiento de VIH/SIDA, así como la realización de los exámenes periódicos y pruebas de CD4 y carga viral que el médico tratante disponga.

Antecedentes:

El Estado alega que en el presente caso no se ha constatado la violación o amenaza concreta de ningún derecho. Asimismo, argumenta que los derechos fundamentales son de observancia obligatoria, pero que ello no implica una obligación por parte del Estado de prestar atención sanitaria ni facilitar medicamentos en forma gratuita al demandante ni a otra persona.

El Decimosexto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 28 de marzo de 2003, declaró fundada la demanda, fundamentalmente por considerar que el artículo 7 de la Ley 26626 establece que las personas con VIH/SIDA tienen derecho a un tratamiento médico integral y a la prestación previsional que el caso requiera. Por otra parte, argumenta que ante la situación económica del recurrente y su delicado estado de salud, es obligación del Estado facilitarle el acceso inmediato a los servicios de salud bajo su cargo y el tratamiento adecuado que garantice su derecho a la vida, tutelado por la Constitución y por los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos de los que el Estado es parte. Por último, agrega que, a diferencia de otro tipo de enfermedades, la que padece el actor tiene características de epidemia, por constituir una enfermedad transmisible. Por lo tanto, es obligación del Estado evitar su propagación o, en su caso, proporcionar,ç a quienes la han adquirido suficientes garantías para su vida, a través del tratamiento respectivo.

Apelada esta sentencia, la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima la revocó y declaró improcedente la demanda, por estimar que, dado que la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política establece que las disposiciones de la Carta Magna que exijan nuevos o mayores gastos se aplican progresivamente, las pretensiones de la demanda no resultan amparables. Sostiene que, si bien el Estado debe orientar la política nacional de salud hacia el acceso adecuado a los servicios de salud de toda persona, ello debe realizarse paulatinamente y de acuerdo a las posibilidades de la economía nacional.

Análisis Presupuestario:

El Tribunal «considera que aun cuando el presupuesto de la República se sustenta en el principio de legalidad, y que es inadmisible la ejecución de gastos no aprobados en la Ley de Presupuesto Anual, ello no resulta un alegato con fuerza suficiente frente a la amenaza o vulneración de derechos, pues es el caso que, sin involucrar mayores recursos de los ya presupuestados, los mismos puedan destinarse priorizando la atención de situaciones concretas de mayor gravedad o emergencia, como en el caso de autos.

Por consiguiente, consideramos que la recaudación presupuestal no puede ser entendida literalmente como un objetivo en sí mismo, ya que se olvidaría su condición de medio para conseguir el logro de objetivos estatales, cuyos fines son lograr una máxima atención en la protección de los derechos de los ciudadanos.

La realidad política de los últimos años ha revelado cómo la corrupción en el uso de los recursos públicos afectó la atención de derechos como la educación, salud y vivienda. Por ello, el principio de progresividad en el gasto a que hace alusión la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución, no puede ser entendido con carácter indeterminado y, de este modo, servir de alegato frecuente ante la inacción del Estado, pues para este Colegiado la progresividad del gasto no está exenta de observar el establecimiento de plazos razonables, ni de acciones concretas y constantes del Estado para la implementación de políticas públicas.

La Undécima Disposición Final y Transitoria de nuestra Constitución es concordante con el artículo 2.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que precisa que los Estados se comprometen a adoptar medidas hasta el máximo de recursos que se dispongan para lograr, progresivamente, la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto, entre ellos el derecho a la salud. Es evidente que el Estado peruano no puede eximirse de esta obligación, ni tampoco asumirla como un ideal de gestión, pues se trata de una obligación perentoria a ser cumplida, si bien de manera progresiva, siempre en plazos razonables y acompañados de acciones concretas.

(…) En consecuencia, como jurisdicción constitucional, sin entrar a cuestionar la política de salud, per se, consideramos necesario analizar la actuación del Estado en el presente caso, al haberse alegado la afectación de derechos del demandante, poniéndose en riesgo su propia vida. Si bien es cierto que en el caso de países en desarrollo, como el nuestro, resulta difícil exigir una atención y ejecución inmediata de las políticas sociales para la totalidad de la población, este Tribunal reitera que tal justificación es válida solo cuando se observen concretas acciones del Estado para el logro de resultados; de lo contrario, esta falta de atención acarrearía situaciones de inconstitucionalidad por omisión».

Además, el Tribunal deja sentada su posición respecto a la ejecución de políticas sociales para la máxima realización de los derechos que éstas involucran: considera que el Estado es responsable de priorizar la recaudación y la distribución presupuestaria en este tipo de planes. Asimismo, aclara que «Es importante que la ejecución presupuestal en las políticas sociales deje de ser vista como un mero gasto y se piense, más bien, en los términos de una inversión social en aras del cumplimiento de un fin comunitario. Únicamente cuando todos los ciudadanos gocen de garantías mínimas de bienestar, podrán realizar satisfactoriamente sus planes de vida y, por consiguiente, brindar un mejor aporte a la sociedad en su conjunto, lográndose, de este modo, un mayor desarrollo como país. La inversión social en casos como el de autos no se restringe a la atención de la persona ya infectada con VIH/SIDA, buscando paliar los efectos de la enfermedad, de modo tal que dicho individuo continúe aportando socialmente a través de sus capacidades, sino que se debe contar con una atención mayor en la etapa de prevención de la enfermedad, mediante programas de educación sexual e información pública sobre las consecuencias que genera la enfermedad, tanto en la persona como en la sociedad».

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El argumento fue introducido por el Estado en su defensa, al sostener que «la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución, cuyo tenor es: ‘Las disposiciones de la Constitución que exijan nuevos y mayores gastos públicos se aplican progresivamente’,  debe observar el principio de legalidad presupuestaria del gasto público, por lo que el Estado no podría  atender lo solicitado por el recurrente, ya que se trata de un gasto no presupuestado».

Decisión del Tribunal:

El Tribunal resuelve:
«1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo.
2. Ordenar que se considere al recurrente en el grupo de pacientes que recibirán tratamiento integral contra el VIH/SIDA por parte del Ministerio de Salud, lo que incluirá la provisión de medicamentos y análisis correspondientes, según lo dispuesto por los médicos del hospital tratante Cayetano Heredia y bajo su responsabilidad.
3. Exhortar a los poderes públicos a que cumplan con lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley N.° 26626, debiendo considerarse como inversión prioritaria el presupuesto para la ejecución del Plan de Lucha contra el SIDA.
4. Ordenar que la dirección del hospital tratante dé cuenta a este Tribunal, cada 6 meses, de la forma como viene realizándose el tratamiento del recurrente».