Derecho a la vivienda y usurpación de espacios públicos: Es obligación del Estado asignar los recursos para garantizar los derechos de los ocupantes (India, 1996)

Hechos:

A los lados de la carretera principal de Ahmedabad, Rakhial Road, habitaban personas que habían construido sus cabañas allí sin autorización. Cuando el Ayuntamiento intentó eliminar de allí las ocupaciones, en 1982, 29 personas “pavement-dwellers” (habitantes del pavimento) presentaron una petición ante la Corte Suprema.

Al momento de la apelación, de las 56 personas que se encontraban ocupando ambos lados de la carretera, 10 de ellas habían convertido sus construcciones en lugares comerciales, 19 de los peticionantes originarios habían dejado el lugar gracias a un dinero que habían aceptado, y habían sido reemplazados por otros.

Asimismo, el gobierno desde 1995 ha establecido unos planes de vivienda, entre ellos el “Indira Avas Yojna” el cual es un programa de bienestar social, para proporcionar vivienda a los sectores más pobres rurales de la India.

Objeto:

La petición originaria consistió en una solicitud colectiva llevada a cabo por 29 personas ante el Tribunal Superior de Gujarat, ante el intento del Gobierno Municipal de Ahmedabad de desalojar a las personas que vivían ocupando las aceras de la carretera principal.

Llega el recurso ante la Corte Suprema de la India, por parte del Estado quien resultó vencido en el juzgamiento anterior.

Antecedentes:

Esta apelación surge de la sentencia y la orden del 20 de febrero de 1991 por la Corte Suprema de Gujarat (Gujarat High Court in Special Civil Application), que había concedido la suspensión provisional de la remoción de los y las ocupantes del espacio. Se le había ordenado a la Municipalidad que no proceda con la eliminación de sus construcciones hasta que un alojamiento adecuado se les proporcione, y para ello le dio dos meses a la Municipalidad para que presente un programa de acción.

El Estado, entre otras cuestiones plantea el hecho de que algunos ocupantes utilizan esos espacios con fines comerciales. Además argumentó, basándose en legislación Municipal (Secciones 63(i)(19) de “Bombay Municipal Corporation Act” de 1955) que los autoriza a retirar cualquier pared, cerca, etc que esté puesta en espacios que son para el uso público. Y que éstos peticionantes tienen derecho a realizar actividades comerciales, pero no utilizando espacios públicos.

En el caso se plantean los interrogantes sobre los cuales la Corte  se va a basar para decidir: Si los demandados son suceptibles de ser echados de las inmediaciones de la carretera y si el principio de justicia lo requiere; Si los apelantes se encuentran bajo la obligación de proveer a los ocupantes una residencia permanente, y si es así, en qué medida.

Respecto del derecho en cuestión, el Derecho al abrigo, la Corte entiende que éste no consiste sólo en una mera protección, sino que implica que exista un hogar en donde la persona pueda crecer física, mental, intelectual y espiritualmente. E interpreta que el derecho al abrigo incluye un espacio adecuado para vivir, que sea de una estructura segura, en un entorno decente y limpio, donde tenga acceso al agua, luz suficiente y aire puro, electricidad, sanidad e higiene y otras instalaciones comunitarias como calles, etc.

Análisis Presupuestario:

El Tribunal comienza su análisis partiendo de que la justicia socio-económica, la igualdad de status y la dignidad de la persona para fomentar la fraternidad entre todas las secciones de la sociedad en toda la India (“Bharat”), es el arco de la Constitución de la India. Los artículos 38 y 39 imponen al Estado que provea facilidades y oportunidades. Los artículos 38 y 46 imponen al Estado que promueva el bienestar brindando seguridad social y justicia económica a los sectores más débiles de la sociedad, para minimizar las desigualdades en los ingresos y el esfuerzo para eliminar las desigualdades en los status.

Citando jurisprudencia, el Tribunal expresa que el mandato del derecho humano al abrigo, el que puede leerse en el artículo 19 (1)(e)y en el artículo 21 de la Constitución de la India, y en la Declaración Universal de Derechos Humanos, significa que es deber de los Estados construir viviendas a un costo razonable y hacerlas accesibles para personas en situación de pobreza. “Los principios expresados han sido expresamente consagrados e incorporados en nuestra Constitución para garantizar la democracia socioeconómica de manera que toda persona tenga derecho a la vida, a la libertad ya la seguridad de la persona. El artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos prevee que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.»

No obstante lo anterior, aclara que ninguna persona tiene derecho a usurpar o levantar estructuras en calles, veredas o espacios destinados al uso público, por eso es deber del Estado proveer facilidades adecuadas y oportunidades por medio de la distribución de la riqueza y los recursos, para que puedan asentarse y construir sus viviendas para poder ejercer su derecho a la vida de una manera significativa, eficaz y fructífera. La privación de ese derecho en ese contexto no sólo despoja al derecho a la vida de su contenido significativo, sino que podría volverse de imposible o de un miserable cumplimiento. Por lo tanto, es deber del Estado proveer el derecho al abrigo a los sectores más débiles de la sociedad para cumplir con su deber constitucional.

Respecto de las obligaciones estatales, el Tribunal expresó que es deber del gobierno estatal y de los cuerpos locales, ejecutar los programas de una manera previamente planeada por medio de sus presupuestos, para poder proveer el derecho a la residencia de los sectores más pobres.

Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal se dispuso a contestar una de las preguntas planteadas por los apelantes en relación a la escasez de recursos en las provisiones presupuestarias para construir y asignar casas para las personas migrantes y mas pobres de la zona:

“En cuanto a la implementación de presupuestos, es cierto que la Corte no puede dar instrucciones para implementar un programa con un presupuesto particular, porque es función exclusiva de los gobiernos  locales y estatales desarrollar el cumplimiento del presupuesto anual. Como parte integral del presupuesto anual, éstos deben destinarse a desarrollar la justicia socio-económica para los sectores más pobres. Es una obligación constitucional del Estado y consecuentemente de las autoridades locales, proporcionar cobijo a las secciones más débiles, en particular las castas y tribus desfavorecidas política y socio económicamente, prevenirlas de la explotación y de la injusticia. La Unión de la India, ha desarrollado el programa “Indira Awas Yojna” destinado exclusivamente para proveer unidades habitacionales  para las castas y tribus desfavorecidas y parte del presupuesto anual está siendo asignado en ese favor por el Parlamento y las Legislaturas. En el propósito de la implementación del programa de vivienda, el presupuesto asignado debe efectivamente gastarse en esto y no debe ser destinado a otros proyectos ó a similares programas. La Comisión de Planificación ha desarrollado el principio de la asignación de un específico porcentaje para el desarrollo global de estas castas y tribus… de modo similar a otros programas cubiertos con presupuesto del Estado.”

También pone especial énfasis en el deber que tienen los Estados de que los recursos designados se destinen “efectiva y sinceramente” a los programas previstos, especificando que cualquier desviación de los fondos asignados, el mal uso o utilización de los mismos, significan la negación de los objetivos constitucionales, derrotando y desviando el fin previsto en el Preámbulo de la Constitución.

Además, en relación con las castas y tribus menos favorecidas que se encuentran ubicadas en las propiedades y lotes asignados por el Gobierno y se ven presionados para dejar esos lugares y asentarse en algún otro, se dijo que eso traería un deterioro en la integración y la cohesión, y los recursos públicos serían desaprovechados y los objetivos constitucionales derrotados.

Por ello entendió necesario que la política del gobierno en la ejecución de programas de vivienda tanto para las personas del campo como de la ciudad deban ser desarrolladas de manera tal que todos los sectores sociales, los que se encuentran en una mejor o en una peor situación, estén integradas como un estructura social cohesiva. Los gastos deben cumplir con sus respectivas provisiones presupuestarias y ser utilizadas en las debidas proporciones asignadas. El grupo social debe vivir en una localidad integrada para así alcanzar la armonía social, integridad, fraternidad, y la armonía debe ser fomentada. La distinción religiosa y la distinción de castas ya no debería ser un obstáculo para las relaciones sociales y la integración armonizada.

Y por último remarca que la condición financiera de la Corporación (Municipal) puede también tenerse en cuenta, pero ello no puede ser un obstáculo para evadir su obligación de proveer una residencia o una parcela a los sectores más débiles.

“The financial condition of the Corporation may also be kept in view but that would not be a constraint on the Corporation to avoid its duty of providing residence/plot to the urban weaker sections.”

Quién introdujo el argumento presupuestario:

El Tribunal, según surge del texto de la sentencia. Aunque, sin embargo, debe tenerse en cuenta que el Estado al recurrir, plantea una pregunta específica respecto de la escasez de recursos en la asignación presupuestaria.

Decisión del Tribunal:

«Considerando desde esta perspectiva, las apreciaciones de los apelantes no tienen fuerza. En cuanto a las directivas dadas por la Corte Suprema de proveer alojamiento como condición para remover las usurpaciones, desde que la Corporación Municipal tiene un deber constitucional y estatutario de proveer formas de alojamiento y residencia mediante la asignación de los excedentes de tierras bajo la Ley “Urban Land Ceiling” y, si es necesario, mediante la adquisición de tierras o proporcionando sitios como casas o establecimientos, como sucede en este caso, según el programa formulado por la Corporación para desarrollar el plan…A la luz de los programas que ahora están funcionando, somos de la opinión que una oportunidad debe ser dada a los 10 peticionantes ocupantes, para que opten por cualquiera de los tres regímenes y las nombradas dos personas que estén realizando actividades comerciales deben suspender de inmediato las mismas. Si pretenden realizar alguna actividad comercial, ésta debe estar avalada por las direcciones correspondientes. De estas 10 personas, si son elegibles dentro de los términos de los programas y satisfacen el criterio de ingresos, se les debe asignar los sitios o establecimientos, como en el caso podría ocurrir, según su opción. En el caso de que éstos no puedan optar por ninguno de los programas, 21 días de aviso deben cumplirse para ellos y para las otras personas que estén ocupando, para que puedan ser expulsadas de las presentes usurpaciones. En cuanto a las demás personas que se han convertido ocupantes por el camino de la compra, ya sea a partir de los ocupantes originales o usurpado pendiente cuya petición de recurso de apelación ante este Tribunal, no tienen derecho a los beneficios otorgados a las 10 personas mencionadas anteriormente. En cuanto a aquellos que son elegibles de acuerdo con las directrices de los regímenes y también cumplen con el criterio de ingresos, puede ser abierto a la Corporación para extender los mismos beneficios en cualquiera de los tres esquemas, si así lo desean.

Se ha dejado claro, sin embargo, que este Tribunal no está dando ninguna directriz específica en el sentido de alentar a las personas a que abusen del remedio judicial para usurpar la propiedad pública.

En consecuencia, la apelación es concedida. La orden de la Corte Suprema es modificada como se explicó arriba. Las peticiones escritas se encuentran dispuestas, en consecuencia. Por las circunstancias del caso, sin embargo, no habrá órdenes sobre las costas.”

 «Considered from this perspective, the apprehensions of the appellant is without force. As regards the direction given by the High Court to provide accommodation as a condition to remove the encroachment, as held earlier, since the Municipal Corporation has a constitutional and tatutory duty to provide means for settlement and residence by allotting the surplus land under the Urban Land Ceiling Act and if necessary by acquiring the land and providing house sites or tenements, as the case may be, according to the scheme formulated by the Corporation, the financial condition of the Corporation may also be kept in view but that would not be a constraint on the Corporation to avoid its duty of providing residence/plot to the urban weaker sections. It would, therefore, be the duty of the Corporation to evolve the schemes. In the light of the schemes now in operation, we are of view that opportunity should be given to the 10 named petitioner encroachers to opt for any one of the three schemes and the named two persons who are carrying on commercial activities should immediately stop the same. If they intend to have any commercial activity or hawking, it should be availed of as per directions already issued by this Court in the aforesaid judgment and no further modification or any directions contra thereto need to be issued. Out of these 10 persons, if they are eligible within the terms of the schemes and would satisfy the income criterion, they would be given allotment of the sites or the tenements, as the case may be, according to their option. In case they do not opt for any of the schemes, 21 days notice would be served on them and other encroachers and they may be ejected from the present encroachments. As regards other persons who have become encroachers by the way of purchase either from the original encroachers or encroached pending writ petition/appeal in this Court, they are not entitled to the benefits given to the 10 encroachers. As regards those who are eligible according to the guidelines in the schemes and also fulfill the income criterion, it may be open to the Corporation to extend the same benefits in either of the three schemes, if they so desire. It is, however, made it clear that we are not giving any specific direction in this behalf lest it would amount to encouraging the people to abuse the judicial process to avail of such remedy by encroaching public property.

Accordingly, the appeal is allowed. The order of the High Court is modified as indicated above. The writ petitions stand disposed of accordingly. In the circumstances of the case, however, there will be no order as to costs.»